关于调查失业率和登记失业率关系及建立失业预警机制的思考

1、1第 40 期眉山市劳动和社会保障局办公室 2008 年 5 月 27 日印关于调查失业率和登记失业率关系及建立失业预警机制的思考城镇登记失业率既是一个对失业率控制的指标，又是对其他指标状况的一个综合反映。一般来说，一个地方城镇登记失业率控制在 5以内，意味着经济可望保持较高增长，失业率过高，则会制约经济增长。失业率是一个动态数据，准确掌握调查失业率与登记失业率的关系，建立起失业预警机制，对扩大就业，减少失业尤其重要。一、正确认识调查失业率和登记失业率的关系城镇调查失业率是指城镇调查失业人数占城镇调查从业人数与城镇调查失业人数之和的比；城镇登记失业率是指报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比重。二者之间主要有三点不同之处。（一）对失业的认定不同。当前，失业人群有着不同的情况，2在失业人员中，有不少失业人员是自愿失业的，也就是可以找到就业岗位但宁愿失业的，另还有一部分人处于失业状态，但并未去就业部门登记，而是以其他形式在寻找工作。统计部门的调查失业登记对象是：城镇常住人口中，年满 16 岁以上并有劳动能力，在调查周内未从事有收入的劳动，当前有就业

2、可能并正在寻找工作的劳动力。而登记失业率以在劳动就业部门登记为确定失业的主要标识，是指那些暂时没有找到工作但仍然在找工作的人。（二）调查对象的范围不同。登记失业率的调查对象规定为户口在城镇的劳动力。户口不在城镇，尽管在城镇工作了很长时间，也不能作为登记失业的对象。而调查失业率的对象为具有城镇常住户口的劳动力，常住户口不仅包括户口在城镇且常住城镇的劳动力，还包括户口不在城镇，但在城镇居住半年以上的劳动力。（三）反映的内容不同。目前，我们公布的失业率数据为城镇登记失业率，这一数字由统计部门与劳动和社会保障部门共同收集与发布。城镇登记失业率固然能在一定程度上反映城镇劳动力的被使用程度，但它毕竟不是通过调查得到的失业率数字，很难使用这一数字作为客观依据。同时，城镇登记失业率仅仅把那些到就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员被排除在失业者队伍之外，因此肯定会低估真实的失业程度。最近，我们对某县部分社区城镇失业人员进行了抽样调查，3初步得出城镇调查失业率为 然而 2007 年该县城镇登记失业率上报数据为控制在 内。为什么不同的登记口径会造成如此大的差别呢？从城镇登记

3、失业率途径来看，它很难说明该县城镇的真实失业状况，更能反映该县失业率水平。比较城镇登记失业率和抽样调查失业率的具体内容，我们不难看出，从不同途径得到的结果表明，抽样失业率更接近于调查失业率。鉴于失业率正在成为衡量宏观经济运行状况的重要指标，因此，应建立科学可行的失业率调查制度并定期发布调查失业率。二、如何建立失业预警机制失业预警主要是借助能够敏感反应未来失业变动的警兆指标，并对其进行数学处理分析，根据其结果对失业领域中即将出现的不平衡状态事先发出警告，以便及时采取措施控制失业的发展。（一）建立失业预警制度。失业警戒线是建立失业报警系统的关键指标。当失业率达到警戒线时，报警系统发出警报。确定失业警戒线分两步，第一步确定当前城镇的失业率，作为参照指标；第二步确定当前城镇的失业承受能力，这就是“警戒线” 。要在 对失业率、长期失业人员比例、失业人员增幅、享受失业保险待遇人数、失业保险基金收支、就业形势等综合分析的基础上，确定失业预警线。失业预警线应科学、客观，能反映失业对经济社会产生的影响程度。失业预警制度建立在统计学或者说明计量经济学的基础之4上。它首先要求对“警源” 作出可量化的分析，然

4、后就是如何反映这些“警源 ”量化，警源是警情 产生的根源。我 们的失业警源主要有以下几个方面：（1）人口增长警源。（2）经济周期警源。（3）体制警源。（4）产业结构警源。其中产业结构的不合理是引起结构性失业的主要原因：一是第一产业从业人员比重过高，二是第二产业中传统行业吸纳劳动力的能力减弱，三是第三产业具有广泛的前景但发展滞后。但在我们的失业率统计而言，采用的是行政登记失业率，而且针对的主要是城镇人口，至于未登记的城镇人口、农村流动劳动力等等都未覆盖在内。人口的高度流动性，产业的剧烈变动性等等因素，都给失业统计提出极大的挑战。失业预警制度并不是简单的统计分析，一个城市的就业、失业压力，也不能简单地用失业率来全现，这就需要政府和有关部门，在实践中探索，在探索中实践，努力完善失业预警制度。建立失业预警机制，有助于把各种可能导致劳动关系不稳定的因素纳入可控范围，促进“充分就业” 的实现 。因此，失业预警机制是指在调查失业率、失业增幅等数据基础上，科学预测失业引起的一系列连锁反应，有针对性地制定防范预案、紧急应对措施。（二）积极构筑失业预警和应急调控机制。一是建立失业预警系统，制定和实施失业紧

5、急预案。在突发事件或经济急剧变化中，部分行业、部分地区就业可能受到剧烈冲击，失业骤然加重，对此，应当由政府明确提出预警，启动紧急工作预案，以稳定就业和防止失业进一步加剧。因此，在坚持执行常规的就业和失业统计的基础上，必须建立失业预警体系，5监测突发事件及经济急剧变化所影响的行业的就业状况，包括失业率和失业周期的变化、停工停产企业员工状态、中低收入人群收入状况、行业景气和就业环境变化等，并进行准确、快捷的评估，在规定时间内向有关部门报告，一旦超过警戒线，便由系统发出预警警报。同时，应制定一整套应对失业紧急状况的预案，包括稳定企业工作岗位，援助受冲击困难人群，实施公共工程，开发公益性岗位，以及为企业重振创造条件等，在受影响大的行业和地区发出预警警报后，有针对性地实施应对失业的紧急政策措施，以帮助这些行业渡过难关。 二是采取积极措施，保持就业稳定。借鉴国际通行的做法，政府在非常时期充分发挥社会生活的组织者和协调者作用，采取措施，引导和适当干预企业的裁员行为，以保留工作岗位，减少失业。 政府的引导和干预主要体 现在四个方面：一是要求正常生产的企业在非常时期不能裁员，与员工的合同到期后也应延续一

6、定时间。二是对受影响半停产企业，应指导其与工会、职代会协商，允许其在非常时期采取减薪不减员的办法，渡过难关；三是对受到冲击而停产但仍然不裁减职工的企业，应给予鼓励。建议由政府安排资金支付一定的生活费补助，帮助企业组织生产自救；或给予企业部分职业培训补贴，帮助企业组织员工进行职业技能培训，为恢复生产做好准备。四是对坚持不裁员的企业，在其受影响很大，确实无法按时足额缴纳社会保险费时，建议在经过有关程序批准后，可以延缓一段时间缴纳失业保险费，缓缴期间不收滞纳金，也不影响职工享受各项社会保险待遇。 当然，6在特殊情况下采取的这些稳定就业措施，是以市场就业机制为基础的顺势操作和阶段性作法，与计划经济时期的行政干预有本质区别，实行时要注意避免可能产生的负面影响。 三是对受冲击严重的困难群体实施紧急援助。充分发挥现行社会保障制度的功能作用，对受突发事件冲击严重的就业困难群体进行紧急援助，在保障他们的基本生活和基本医疗需要的同时，提供必要的就业帮助。 四是积极为恢复原有岗位和创造新的就业机会做好准备。 政府部门应当指导和帮助受冲击较大的行业制定重振计划，为迅速恢复原有就业岗位和创造新的就业机会做好准备

7、工作。如根据旅游业、餐饮业、商业、社会服务业的重振规划，做好人力资源开发和配置工作；研究分析今后一个时期市场需求较旺盛的行业、职业，向社会及时公报；满足社会用人急需，启动大中专职业学校相关专业毕业生配送和实习计划；满足企业生产用人需要，在确保安全、按需有序的原则下，组织好农村劳动力进城务工；为民营企业发展创造更好环境，鼓励其更多吸纳下岗失业人员和高校毕业生；政府出资、动员企业和社会联合组织开发社区公益性岗位，帮助下岗失业人员再就业。 五是建立应急调控管理机制。对失业的紧急状况，应象公共卫生突发事件一样，形成应急调控管理机制，使其在实施过程中有章可循、有法可依，从而将社会冲击减少到最低程度，社会秩序得到较快恢复，并使广大劳动者的切身利益得到切实保障。（三）加强人力资源市场管理，积极扩大就业。7一是完善人力资源市场统计，加快人力资源市场的信息化建设。掌握就业和失业信息在短期宏观经济管理中具有非常重要的地位。随着社会经济的不断发展，人们对人力资源市场的运行结果日益重视。人力资源市场调查已经不再仅仅是劳动管理部门关注的事情，其运行状况和结果已成为社会各界判断宏观经济运行态势的重要指针。二是大力

8、开发 人力资源，消除人力资源市场的分割。人力资源市场的第一重分割是城乡之间的分割。第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割，这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。例如文化程度较低并主要从事体力劳动的人，找工作主要依赖劳动力市场。而文化程度较高、具有干部身份或具有一定技术职称的人则被划归人才市场。劳动力市场的这种分割是特有的现象。当然，这与我们行政机构的设置有很大的关系。消除人力资源市场的多重分割，形成一个更加整合的人力资源市场必将使市场更加有效地配置人力资源，从而将进一步推动经济和社会的繁荣和发展。三是建立以人力资源市场需求为导向的教育和培训体制。随着人力资源市场改革的逐步深化，相对滞后的教育体制和人力资源市场之间出现了很大矛盾。如果在正规的学校教育和人力资源市场之间存在一个不断发育的培训市场，并让这一市场充分发挥其作用，必将会大大推进人力资源开发的有效性。当然，要建立并维护这样一个市场，需要各个部门之间的共同努力。四是加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能8力。目前的失业保险制度存在着“覆盖面低” 和缴费困难的问题；而城市“低保 ”存在着 资金来源困难、管理不 规范和“瞄准”机制缺乏效率的问题。从社会救助的角度来说，目前的当务之急是必须进一步加大积极就业政策的实施力度，加速完善失业保险制度，并提高城市“低保” 资 金的使用效率。三、建议通过研究，我们发现经济社会的迅猛发展，必然产生一系列连锁问题，其中关系到人民群众生存、生活的就业问题首当其冲。虽然各级政府采取了一些积极的就业再就业政策，不断拓宽就业渠道，但失业率依然相对较高，在调查失业率和登记失业率之间还存在一定落差，通常是调查失业率高于登记失业率。因此，为更好、更准备掌握失业率，及时、动态监测失业情况，建议在目前以城镇登记失业率为衡量标准的基础上，结合调查失业率相关数据，建立起综合二者相关数据形成的一个更能反应失业情况的失业登记方式，使失业率数据更能反映经济社会发展水平，更贴近实际。报：省劳动和社会保障厅送：市委办、市人大办、市政府办、市政协办发：各 区 、县 劳 动 和 社 会 保 障 局 ，局 机 关 各 科 室 、局 属 事 业 单 位分管 领 导 ：钟 云 胜 编 撰 人 ：庄 兰 核 稿 ：于 游 （共 印 5 份 ）

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