非政府组织在公共危机管理中的作用探析

1、非政府组织在公共危机管理中的作用探析摘 要：应对公共危机，政府扮演着主导角色。但政府又不能也不必代替一切，非政府组织有参与公共危机管理的必要性和可能性，并在实际的公共危机管理中发挥着重要作用。同时，非政府组织在应对公共危机时仍存在一定的问题，要提高非政府组织应对公共危机的能力，保证其在公共危机管理中充分发挥作用，需要从政府、社会、主体三个层次着手推进。这对完善公共危机管理体制，保障公共安全，构建社会主义和谐社会具有重大的理论和实践意义。关键词：非政府组织；政府；公共危机管理在公共危机管理中，政府责无旁贷，必然要扮演主角，起主导作用，但现代政府是有限政府，在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性的局限性，难以高效全面治理公共危机，存在“政府失灵”的风险与可能。而企业以营利为优先目标，不会过多的参与公共危机管理。“政府失灵”与“市场失灵”的同时存在为非政府组织介入公共危机管理提供了契机。在抗洪救灾、SARS事件以及汶川地震中我国的非政府组织发挥着越来越重要作用，国际非政府组织也时常竭尽所能地伸出援助之手。同时，非政府组织在应对公共危机时仍存在一定的问题。研究非政府组织在公共危机管

2、理中的作用，针对存在的问题采取改进措施，提高非政府组织应对公共危机的能力，对完善公共危机管理体制，保障公共安全，构建社会主义和谐社会具有重大的理论和实践意义。一、 非政府组织在公共危机管理中发挥作用的依据非政府组织（Non-Governmental Orgnization, NGO）一词国外最早见于1945年签署的联合国宪章，1995年进入我国。它是指那些正式的、合法的、非政府的、非营利的、以自我管理为主的群众自愿组成的社会组织。美国学者莱斯特.M.萨拉蒙把非政府组织的特征概括为：组织性、私有性、非营利性、自治性、志愿性等。 黄健荣等.公共管理新论M.北京：社会科学文献出版社，2005：197-200. 随着时代发展，公共事业管理的范围不断扩大，政府部门管理的局限性日益显露出来，在公共危机管理中“政府失灵”表现的尤为明显，这就从客观上决定了非政府组织的介入。作为非营利部门的非政府组织与政府之间存在着互补关系，能对政府部门的职能起到拾遗补缺的作用。也正由此，决定了在应对公共危机的过程中，非政府组织应利用其特点，充分发挥其在社会民众与政府部门之间的缓冲作用，协助危机的解决。（一）非政府组织

3、在公共危机管理中发挥重要作用的必要性公共危机是指具有极大的社会危害性、难控性和紧迫性，要求社会采取应对措施进行应对决策的事件 薛澜，张强，钟开斌.危机管理M.北京：清华大学出版社，2003：37-38.。张成福教授将其划分为三类：一是大规模的自然灾害，包括地震、台风与水灾、雪灾等自然灾害，大规模感染等公共卫生灾害也可以视为此类；二是重大事故，包括船舶、列车、飞机等交通事故、火灾、爆炸、剧毒品和放射性物质等大量泄漏事故；三是重大事件，包括暴动、金融等经济恐慌、劫机船和人质事件、大量杀伤性恐怖事件，这类危机通常威胁到国家安全 张成福.公共危机管理：全面整合模式与中国的战略选择J.中国行政管理，2003（7）：6-11.。公共危机所具有的特征给公共危机管理带来诸多困难和挑战。首先，公共危机具有社会危害性。公共危机是事关某系统存亡的事件，其危害的指向具有社会性，它是对特定社会系统的维系、有序和发展产生重大威胁或危害的“大事件”，是对整个社会利益产生损害和威胁的“大事件”。其次，公共危机具有难控性。由于潜伏性和突发性并存、产生原因的多样性以及由于技术原因，使有的公共危机根本不可控。最后，公共危机

4、具有紧迫性。危机给决策者留下的作出决策的时间非常有限，即决策集团必须在很短的时间内在极不确定的情况下作出关键性决策，这种时间的紧迫性追加了应对公共危机的难度。总之，公共危机的破坏性极大，影响面很广，不确定性很大，从而使应对成本较高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的外部性。作为公共物品的当然提供者政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共危机信息的传播等，单靠政府，则在财力、物力、组织体系、专业技术等方面都难以达到及时、有效地应对公共危机的要求，存在“政府失灵”的风险和可能，所以应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是财、物资源和强制性机制，也需要专业技术和社会自治机制，非政府组织在提供自治机制和专业技术方面有着政府的“助理”作用 安建增，何晔.非政府组织在应对公共危机时作用的探析J.西安电子科技大学学报，2004（4）：59-60.。（二）

5、非政府组织在公共危机管理中发挥作用的可能性 分析非政府组织的特征是分析其在公共危机管理过程中所发挥作用的起点。非政府组织自身的特征为其在公共危机管理中发挥作用提供了可能性，具体表现在以下几点：1.非政府组织的民间性发达的、良性的非政府组织一般具有比较独立的民间性质，是一种与公众在空间上距离较小的社会组织。因而总能最先得到公众的需求信息并能做出反应或传达给政府，这是政府作为社会宏观治理机构所不具备的优势。非政府组织往往倾向于弱势群体，它能够自下而上的传输弱势群体的声音，同时可以监督地方政府机构切实履行自己的职责，这些都有利于保证弱势群体的公民权利。另外，民间性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任他们更容易获得认同，获得民众的合法性认同是其获得社会资源的重要前提。2.非政府组织的专业性绝大的多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定的很明确：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员 黄健荣等.公共管理新论M.北京：社会科学文献出版社，2005：197-200.。非政府组织的专业性使它们在应对公共危机时可以提供更科学有效的公共物品，如医疗技术。非

6、政府组织的专业性也帮助它们对于某一类公共危机具有超前的预见性和敏锐的洞察力，这就决定了它们是公共危机预警系统中重要的一员。3.非政府组织的灵活性对于出现的新问题，政府组织往往由于严格的层级体制或某些政治原因、价值因素使它们反应缓慢或者不反应，这也成为政府在社会治理中工作效率低下的最主要掣肘。而非政府组织则可以在在公共利益的旗帜下迅速反应，灵活地调整自己具体的工作方向和内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化的而不是政府般整齐划一的服务。例如：在2008年5月12日的汶川地震发生后，依靠政府的全民动员、统一指挥取得了很大成绩，但付出的成本和代价也是巨大的，从长久来说很难持续。而非政府组织因为没有那种复杂的程序，加之组织结构灵活多样，所以在面对突发性问题，反而能够很快作出反应，其行为成本较之政府行为亦少得多。4.非政府组织的广泛性非政府组织数量众多、范围广泛、规模不等、渗透性强，在政府不愿或无法顾及的地方，可以提供公共物品，起到补缺作用 杨帆.论非政府组织在公共安全危机管理中的角色分析J.辽宁公安司法管理干部学院学报.2007（2）：46-48.。非政府组织的广泛性、多样性使它比政府更

7、有能力满足不同群体的需要。在公共危机管理中，正是由于社会广泛存在的非政府组织，不同的社会需要才具备了满足的可能性。5.非政府组织的志愿性因为非政府组织有志愿者参与，他们可以提供免费服务，所以其应对公共危机时的运作成本低于政府组织。此外，非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，其成员一般热衷于其所开展的事业，这也可以提高非政府组织在应对危机时的服务效率和质量。6.非政府组织的社会性非政府组织是“自由人社会”的隐形组织，随着社会的发展进步，个体的自由度和流动性越来越大，社会呈现出非常明显的“多元化、无组织”的结构特征，那么一旦社会产生某种公共问题甚至危机，其个体行为选择必然具有较大的盲目性、冲动性和无序性。而个体信息往往处于一种难以掌握的“隐性状态”中，这无疑给社会带来了巨大的隐患。非政府组织作为个人、群体、社会和政府之间的多元信息桥梁，如果能够获得充足的发展空间，必然会成长为治理公共事务最值得依靠的社会力量和生力军。因为只有政府这一张网是不足以顾及到社会的每一个角落的，而只要非政府组织足够发达，绝大多数“自由人”就能够在其中找到自己的“组织”， 非政府组织也就可以通过一定的途径对他们实施

8、有效的“管理”，并实现及时的沟通。这样，整个社会就会形成若干个有序的“隐形组织”，这对于政府的公共治理无疑是一种必不可少的支持与协助。没有非政府组织的管理和沟通，社会的若干主体将会呈现出彼此“隔离”、互相阻碍的“断裂”状态。 石奎.危机管理中非政府组织的作用J.桂林电子工业学院学报，2004（1）：73-75.二、 非政府组织在公共危机管理中发挥作用的具体表现目前，非政府组织在公共危机管理中发挥的作用日益突出，例如：美国“9.11”事件中，非政府组织发挥了巨大作用。在我国“5.12”地震仅两天之后，由上海映绿公益事业发展中心、浦东非营利组织发展中心、浦东新区社会工作协会、至爱杂志等公益性组织联合发起的上海民间赈灾行动小组便投入到向灾区输送物质的工作之中，开展了“新驼峰行动”。 蔡炅.论发挥社会组织在危机管理中的作用J.管理世界.2009（2）：105-106. 非政府组织在公共危机管理过程中发挥的作用，以危机发生的的各个阶段为序归结如下：（一）非政府组织在公共危机发生前的作用在危机发生之前，非政府组织发挥的重要作用主要体现为危机预警作用。一方面，非政府组织能利用其广泛的社会触角和成员基

9、础，在危机潜伏时期，大量收集信息，为危机的预警提供信息，起到防患于未然的作用。对于一个信息社会而言，信息收集的重要作用不言而喻，能否依据及时、准确的信息作出判断是决定政府危机处理决策正确与否的关键。例如：美国9.11事件发生之前，美联邦政府的下属机构之间信息传递失真，最终使美国政府错失遏制危机的良机。另一方面，危机事件的处理对于时间的敏感度非常高，对信息传递速度要求快。1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站从第一个火苗到形成火灾仅有10分钟的时间，造成31人死亡，20人重伤的悲剧 戴国强、夏仲芳、王宙.民间组织的培养与规范管理M.北京：北京科技出版社2007：146-147.。这就说明危机事件具有突发性、瞬时性和紧急性，因而在危机事件发生之前，任何政府机构之间信息传递的延误，相互推诿，复核审批等问题的出现都会在不同程度上对危机的征兆视而不见，形成盲点。非政府组织则能够相对而言避免上述情况的发生，社会基层社区、社团、公益组织等可能通过各种信息渠道及时地反映危机信息，以协助政府相关部门的决策，为危机管理系统中信息传递架设了一座桥梁。另外，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，这是它们的技术优势。并且，它们的使命感使它们对公共危机特别关注，对危机给予了别的组织一般不能做到的重视。（二）非政府组织在公共危机发生中的作用危机发生过程之中，非政府组织所发挥的作用体现在以下方面：1.危机事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时的情况，这时需要有大量的非政府民间力量的支持，危机发生地就近的非政府组织此时就可以快速发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机，为聚集庞大的社会闲置力量提供支持。2.利用非政府组织的力量，关注在危机时刻政府部门无法或不及关注点的社会成员的利益，并予以必要的物质和精神的支持。例如：我国非典危机发生之时，社会中存在相当数量的人群构成弱势群体，包括大量的民工、城市游民、无业人员等，由于长期游离于主社会之外，没有被纳入政府行

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