公共治理概念与内涵
5页1、公共治理:概念与内涵2014年07月01日10:24来源:中国行政管理(京)2013年12期 作者:余军华/袁文 艺字号打印纠错分享推荐浏览量366【作者简介】余军华,湖4北经济学院财政与公共管理学院副院长、副教授,武汉430205 ; 袁文 艺,湖3北经济学院财政与公共管理学院教授,武汉 430205在过去二十多年间,治理一词频频出现在公众的视野,治理似乎成了一种潮流。但是治理被赋予 了太多的意义,治理可以指很多事情,它可以是一个流行词汇,一种时尚,一种框架设计,一个联结各 学科的、伞状的、描述性的并且模糊的概念,一个空洞的符号,。治理似乎是万能标签,可以贴在任 何地方。概念的模糊性已然成为治理正统性的严重障碍,Sartori指出:无法否定的概念是万能的,可以指 任何事物,没有清晰的边界,就无法确定它的种类,由此容易导致混淆和难以捉摸。为了规范治理的概念, 使学术界在研究它时有一个更加清晰的认识,本文梳理了相关的治理概念,归纳了治理理论所包含的关键 要素,分析了目前治理概念之所以泛滥的四种可能原因,最后归纳了治理的内涵。一、治理概念的演变治理是一个不断被丰富的概念,它大致可以分为传统
2、治理与新治理两个阶段。治理概念最早起源于希 腊语(Kybernan)与拉丁语(Gubernare),都包含着领航、掌舵或指导的意思。我国治理一词的词源学 历史悠久,西汉的司马迁就提出了 礼乐刑政,综合为治的治国理论。总而言之,传统的治理(我们称之 为旧治理)是统治的同义词,两者可以相互替换使用。自20世纪80年代,随着全球化进程的加快,公共事务的复杂性、动态性和不确定性增加,一种新的 治理机制诞生。一般认为,新旧治理的分水岭是1989年的世界银行报告。世界银行在探讨撒哈拉以南非 洲发展问题的报告中,把非洲当时的情况称之为治理危机。新旧治理的区别在于:旧治理一般是指政 府以及它的行为,新治理是指政府与社会之间的伙伴关系。治理概念的丰富与发展表现在治理概念频频出现在不同学科的文献中。学者们试图从不同的学科解读 治理及其理论,以应对目前普遍出现的范式危机。不同学科间治理的研究虽然丰富了治理的内涵,但也出 现了包罗万象的局面,治理似乎成了什么都可以指向的东西,已经到了泛滥的地步,因此迫切需要对治理 的概念进行重新审视,以规范其研究途径。(一)治理概念在国外的演变Van Kersbergen K
3、.和Van Warden F.分析了 9种治理概念,是目前比较全面的分类。我们将这9种 概念进一步概括为四大类。1善治善治这一概念首先由世界银行提出,从字面意义上可以理解为良好的治理。就这一点来看,善治可以 将私人部门的善治(法人治理)和公共部门的善治(新公共管理)纳入进来。虽然这三种形式分属不同的学科, 但其实质都是市场精神在不同领域的实施。(1) 一般意义的善治。世界银行所提出的善治,主要是指有效率的管理,最初只是一个“政治中性的 定义,但是后来这个概念不断丰富,逐步涵盖一个国家民主政治的善治。善治的主要理论主张包括:增加 政府与公共事务的透明和责任,减少公共支出的浪费;增加基本健康、教育和社会保障方面的投入;通过 规制改革提升私人部门的力量。这些措施强调合法性与效率的政治、行政和经济价值。(2) 私人部门的善治:法人治理。法人治理出现在上世纪70年代,它是市场经济中的竞争、制度和激 励原则在企业管理中的运用,是指所有者(主要是股东)对经营者的一种监督与制衡机制,即通过一种制度 安排来合理地界定和配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大 化,防止经
4、营者与所有者利益的背离。(3) 公共部门的善治:新公共管理。虽然法人治理为商业部门产生了良好的治理实践,但新公共管理同 样将善治引入公共部门组织。将私人的管理手段应用于政府部门达到了善治的结果,这些手段通常包括: 顾客至上,增加回应性,加强绩效管理,服务外包与私有化,区别掌舵与划桨。2没有政府的治理没有政府的治理,关注政府作为一个政策行动者的角色问题。政府在政策中的角色分为三种情况:第 一,政府中心视角。在这种极端情况下,政府完全主导政策;第二,社会中心视角。在这种极端情况下, 政策制定完全由私人和非营利组织主导,形成了 没有政府的治理体系;第三,政府、私人和半官方组 织形成伙伴关系的治理,它是有政府的治理。需要说明的是,没有政府的治理并不等于没有政 府参与的治理,而是没有政府权威的治理,是一种自愿的治理形式。没有政府的治理之一:国际关系层面。国际关系治理探讨各主权国家之间的合作问题,这些合作既 可以通过各主权国家之间的契约或政体(Regime )关系进行,也可以通过国际组织进行合作,两种现象都非 常常见。国际关系治理本质上属于无政府状态,因为它超越了国家主权范围,彼此之间的合作完全是
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