公共治理概念与内涵

公共治理：概念与内涵2014年07月01日10:24来源：中国行政管理（京）2013年12期 作者：余军华/袁文 艺字号打印纠错分享推荐浏览量366【作者简介】余军华，湖4北经济学院财政与公共管理学院副院长、副教授，武汉430205 ； 袁文 艺，湖3北经济学院财政与公共管理学院教授，武汉 430205在过去二十多年间，"治理"一词频频出现在公众的视野，治理似乎成了一种潮流。但是治理被赋予 了太多的意义，"治理可以指很多事情，它可以是一个流行词汇，一种时尚，一种框架设计，一个联结各 学科的、伞状的、描述性的并且模糊的概念，一个空洞的符号，"。治理似乎是万能标签，可以贴在任 何地方。概念的模糊性已然成为治理正统性的严重障碍，Sartori指出：无法否定的概念是万能的，可以指 任何事物，没有清晰的边界，就无法确定它的种类，由此容易导致混淆和难以捉摸。为了规范治理的概念， 使学术界在研究它时有一个更加清晰的认识，本文梳理了相关的治理概念，归纳了治理理论所包含的关键 要素，分析了目前治理概念之所以泛滥的四种可能原因，最后归纳了治理的内涵。一、治理概念的演变治理是一个不断被丰富的概念，它大致可以分为传统治理与新治理两个阶段。治理概念最早起源于希 腊语（Kybernan）与拉丁语（Gubernare），都包含着领航、掌舵或指导的意思。我国"治理"一词的词源学 历史悠久，西汉的司马迁就提出了 "礼乐刑政，综合为治"的治国理论。总而言之，传统的治理（我们称之 为旧治理）是"统治"的同义词，两者可以相互替换使用。自20世纪80年代，随着全球化进程的加快，公共事务的复杂性、动态性和不确定性增加，一种新的 治理机制诞生。一般认为，新旧治理的分水岭是1989年的世界银行报告。世界银行在探讨撒哈拉以南非 洲发展问题的报告中，把非洲当时的情况称之为"治理危机"。新旧治理的区别在于：旧治理一般是指"政 府以及它的行为"，新治理是指"政府与社会之间的伙伴关系"。治理概念的丰富与发展表现在治理概念频频出现在不同学科的文献中。学者们试图从不同的学科解读 治理及其理论，以应对目前普遍出现的范式危机。不同学科间治理的研究虽然丰富了治理的内涵，但也出 现了包罗万象的局面，治理似乎成了什么都可以指向的东西，已经到了泛滥的地步，因此迫切需要对治理 的概念进行重新审视，以规范其研究途径。（一）治理概念在国外的演变Van Kersbergen K.和Van Warden F.分析了 9种治理概念，是目前比较全面的分类。我们将这9种 概念进一步概括为四大类。1善治善治这一概念首先由世界银行提出，从字面意义上可以理解为良好的治理。就这一点来看，善治可以 将私人部门的善治（法人治理）和公共部门的善治（新公共管理）纳入进来。虽然这三种形式分属不同的学科， 但其实质都是市场精神在不同领域的实施。(1) 一般意义的善治。世界银行所提出的善治，主要是指有效率的管理，最初只是一个“政治中性"的 定义，但是后来这个概念不断丰富，逐步涵盖一个国家民主政治的善治。善治的主要理论主张包括：增加 政府与公共事务的透明和责任，减少公共支出的浪费；增加基本健康、教育和社会保障方面的投入；通过 规制改革提升私人部门的力量。这些措施强调合法性与效率的政治、行政和经济价值。(2) 私人部门的善治：法人治理。法人治理出现在上世纪70年代，它是市场经济中的竞争、制度和激 励原则在企业管理中的运用，是指所有者(主要是股东)对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度 安排来合理地界定和配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大 化，防止经营者与所有者利益的背离。(3) 公共部门的善治：新公共管理。虽然法人治理为商业部门产生了良好的治理实践，但新公共管理同 样将善治引入公共部门组织。将私人的管理手段应用于政府部门达到了善治的结果，这些手段通常包括： 顾客至上，增加回应性，加强绩效管理，服务外包与私有化，区别掌舵与划桨。2没有政府的治理没有政府的治理，关注政府作为一个政策行动者的角色问题。政府在政策中的角色分为三种情况：第 一，政府中心视角。在这种极端情况下，政府完全主导政策；第二，社会中心视角。在这种极端情况下， 政策制定完全由私人和非营利组织主导，形成了 "没有政府的治理"体系；第三，政府、私人和半官方组 织形成伙伴关系的治理，它是"有政府的治理"。需要说明的是，"没有政府的治理"并不等于"没有政 府参与"的治理，而是没有政府权威的治理，是一种自愿的治理形式。没有政府的治理之一：国际关系层面。国际关系治理探讨各主权国家之间的合作问题，这些合作既 可以通过各主权国家之间的契约或政体(Regime )关系进行，也可以通过国际组织进行合作，两种现象都非 常常见。国际关系治理本质上属于无政府状态，因为它超越了国家主权范围，彼此之间的合作完全是以自 愿为基础的，且缺乏强制约束力。这种合作因Rosenau提出"没有政府的治理"而备受关注。(2)没有政府的治理之二：社会自组织层面。第二种没有政府的治理是指超越市场之外，在政府缺失状 况下的社会自组织管理。诺贝尔经济学奖得主Ostrom在这方面做了大量研究，她广泛研究了不同社区在 管理公共资源，防止其滥用的过程中所表现出来的自我管理能力。这些社区在没有政府的参与下，通过自 我协作、谈判、非正式协议、信任关系和社会交往等自治手段，以自下而上的权力运作方式来管理社会。 她认为要使这套机制运转，必须解决四个方面的问题：搭便车、如何兑现承诺、安排新制度并且监督个人 遵守这套制度。3网络治理网络治理中的网络是指行动者的网络，网络治理泛指多重行动者参与的治理。依据其结构，又可以分 为垂直、水平和混合三种形式。这些文献分为很多流派，主要区别在于网络的类型是公共网络、私人网络， 还是公私混合网络。在所有同类文献中，网络被概括为多中心的治理形式，而市场是多源中心的，政府和 企业是单一或层级形式的。Rhodes认为，网络一般采取自我组织的形式，它们逐渐形成了自己的政策环 境，在根源于信任的基础上，利用谈判和协调来达到资源的交换，实现共同的目标。公共网络：多层治理。多层治理的出现是与欧盟的发展紧密相关的。欧盟各成员国政府间为了实现 集体行动，需要制定共同遵守的欧盟政策。欧盟是一个很奇特的组织，它并不是一个政府。欧盟的多层治 理是指不同层级的政府(准政府性质的欧盟组织、成员国政府、地方政府)所形成的类似于垂直结构的网络 治理形式，各成员国政府之间向上让渡权力给欧盟机构，向下分权给地方政府，形成空洞化(Hollowing out)的治理局面。各组织之间通过谈判与协商达成协议与契约，实现共同目标。(2) 私人网络：企业治理。企业治理主要出现在产业经济、组织理论和关系营销文献中。由于单个企业 资源的限制，私人企业能通过网络合作获取知识、技术、资金等资源，实现规模经济和范围经济效益，合 作的努力减少了市场交易中的风险和不确定性，实现了企业网络的集体目标。如Candace Jones概括企业 网络治理为选择性的、持续的、结构化并且自治的企业集合体，为了适应夕卜部环境的变化，确保交易的协 调与安全，通过明文规定的或者默认的契约来创造性生产产品或服务。(3) 混合型网络治理。现实中大量存在的是混合型网络，混合型网络中的行动者主要围绕公共产品及服 务展开合作。许多公共服务并非只能由政府提供，由政府、私人和自愿部门组成的行动者网络常常远比政 府更有效率。这种形式的网络，往往被认为是介于政府层级与市场协调之间的一种治理机制。4市场治理：市场及其制度第四种概念主要是从制度的视角来定义治理，认为治理就是围绕着规则的制定和执行而展开的过程， 既可以出现在私人经济领域，又可出现在公共产品和服务的传递过程中。新制度经济学、经济社会学和比 较经济学把这些理念融合在一起，强调市场不会产生自发的社会秩序，必须通过制度来产生和维持。社会产生了大量制度来管理经济交易，有助于减少他们的成本并因此增加了交易发生的可能性。政府 只是这些制度的来源之一，其它的制度来源包括契约、自愿协会、氏族和社区。换句话来讲，治理是一个 比政府更广泛的种类，它可以在没有政府的情况下产生。尽管层级的影子(Shadow of hierarchy)可能或者 煽动私人行动者创建私人治理制度(先于政府干预)，或者支持私人治理安扌報比如法院执行契约法)，但许多 治理都是在没有政府的环境下产生的。(二)国内对治理概念的研究新治理的兴起为我国学术和理论界带来了一股清新的空气。自上世纪末期，我国很多学者就参与到新 治理的研究中来。我国学者普遍都认为治理概念存在着很大的模糊性，但大多数学者都回避了厘清概念的 问题，专注于从不同的角度来理解治理理论，只有少数学者在这方面做出了有益的贡献。徐勇是最早研究 治理的学者之一，他指出治理主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者或管理者通过公共权力 的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。他特别强调治理是指“公共权力的运用形式、 方法和手段"，"公共权力应是一个体系"，“国家是最高形式的公共权力，社会中也存在公共权力"。 持此意见的学者还有毛寿龙，在他的研究中多次将治理称之为"公共事务的治理之道"和"治道变革"， 顾建光(2007)也认为治理是"相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的方式"。这两位学者都将治理 称之为一种公共事务管理方式的革新，表示管理权力的重心由政府向市场和社会转移。俞可平的治理与 善治一书将我国的治理研究推向高潮，他多次强调，"治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管 理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要"，“所以，治理是一个公共管理活 动和公共管理过程"，它的最终目的是要达到"善治"。学者王诗宗对治理理论及其在中国的适应性进行 了全面的研究，他在比较分析各种治理概念的基础上，借用国外学者怀特海的一句话来定义治理，即治理 是"一个由聚焦于正式政治领域和公共部门(议会、市政厅、公务员队伍)的治理结构转向不断增加私人部 门和公共社会参与并融入他们利益的过程"。此外，有的学者也专门厘析了治理的概念，如曾正滋将公共 行政领域中的治理界定为公共治理，它是指在自组织网络治理的基础上，政府参与其中并起"元治理”作 用，政府与自组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。以上许许多多不同版本的治理基本上都是对现实某种现象的描述，从不同的视角提炼了治理的某个(些) 特征，但并没有指出哪些不是治理。因此，对这些概念进行再提炼与分类、纠正治理概念中存在的问题， 这是认识治理的关键。二、治理概念中的问题一般来说，概念的不确定性往往存在四种问题：分类错误(Misclassification)、程度主义问题 (Degreeism)、概念狭隘(Parochialism)和概念伸延(Concept Stretching)。要识别这些问题，就需要掌握 概念中所包含的关键要素。根据以上对治理概念的分析，治理的关键要素通常包括：行动者、关系、过程 和制度。行动者包括政府、私人企业和第三部门等主体，关系通常包括层级、网络与市场三者的关系、政 府与社会的关系、集体行动与私人目标的关系，过程包括协调、谈判、决策与执行，制度包含正式与非正 式的制度。这四种要素的不同组合导致了问题的产生。1分类错误。分类错误是指在概括过程中忽略了重要的差异并且把不相干的现象集中在同一概念中。 要清楚地定义治理，首先必须明确“为何治理"。从国内外治理的理论与实践来看，治理是为了实现群体 的共同目标。但是，公共组织与私人企业都有各自的目标，因此公共与私人治理应该分开。企业群落中的 各企业有共同的目标，比如为了资本、市场和规避风险；公共组织也有共同的目标，如公共产品与服务的 供给。因此，公共治理与私人治理是两种不同的类别，在使用的时候一