地方环境行政管理体制改革
6页1、地方环境行政管理体制改革摘要:国内环境管理体制以地方环境行政管理体制为基本,科学有效的地方环境行政管理体制能增进国内既有的环境管理体制的发展,可以改善环境状态,增进环境可持续发展。对国内既有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析,研究导致国内目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的重要因素,结合国内的实际状况,不断改革地方环境行政管理体制,积极摸索国内地方环境行政管理体制科学发展的途径。 核心词:环境管理体制;问题;对策;改革。 环境管理体制是指国家有关环境管理机构设立、行政从属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、公司在环保方面的管理范畴、权限职责、利益以及互相关系,核心部分是有关管理机构的设立、各管理机构的职权分派以及各机构之间的互相协调等问题。某些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时,往往会把公众参与的问题考虑进去。她们觉得,在环境管理体制的构造关系中,除政府的行为之外,尚有社会利益团队和管理行为人,它们都是较为重要的构成部分。环保事业在西方某些发达国家,已经具有较高的社会化限度,公司和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面,国内与西
2、方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来,我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设立,而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制,一般不纳入进来。 一、国内地方环境行政管理体制的现状。国内长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制,这种体制,由地方政府通过筹划、组织、调节和监督,来协调社会中的多种关系。这一体制的长处在于可以较好地发挥地方的积极性和积极性。通过近年的努力,国内已经形成了“由国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制,并逐渐形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动国内环保事业的发展发挥了积极的作用。国内是一种人口大国,自然资源相对较少,环保工作起步也比较晚,正处在经济发展速度过快、管理手段较为单薄、环境意识尚有待于进一步提高的转轨时期,因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应当看到它还存在着不少的弊端,部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重,管理手段相对滞后,很难适应社会经济发展的客观需要,对于环保工作的开展具有一定的阻力。 国内政府对于环境管理机构的设立,大体上是一种倒“金字塔”的构
3、造,即中央设立的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好,对环境监管的执法能力比较强;相对中央管理机构来说,各地方设立的环境管理机构,越往下数量越少、规模越小、人员越缺少、技术设备越差,环境监管的执法能力也越弱。就拿国内的县级环保部门来说,它的技术人员编制较少,但实际工作人员的数量却严重超编,大多数人员没有环保方面的有关专业知识,其中尚有一部分是在机构改革中被分流到了环保部门,同步又没有较好的措施对人员进行培训。同步,环保部门的技术设备配备也比较落后,缺少基本的监测手段,不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测,有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺少必要的管理手段,监管人员在现场进行执法重要依托自己的感性结识和已有的工作经验,这样及时取证就有一定的困难。由于缺少必要的交通工具与通信工具,一旦发生违法排污现象很难及时达到现场,从而做出迅速应急反映。国内地方环境行政管理体制存在的重要问题有如下几种方面需要改革。 (一)中央政府和地方政府环境管理行为存在差别。 中央政府对于环保的态度非常注重,制定了一系列有关环保的政策法规,把保护环境上升到了基本国策的战略高度
4、。从中央政府的角度来看,由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的,由于任何一种地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看,对于环保的态度就比较复杂,由于环境自身具有外溢性和跨区域性等特点,该地区对环境问题加大投入进行治理,也许得到收益的并不是该地区而是邻近的其她地区,这样就使得某些地区忽视环保而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目的选择上,地方的目的函数与中央存在差别。中央政府强调全局的经济、社会发展与环保的可持续性,而地方政府的目的则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环保政策的决策与实行上,地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在贯彻环境管理的具体政策时,会与中央政府的规定产生某些矛盾与冲突,而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势,以“上有政策、下有对策”的方式,尽量地减少或避免自身利益的损失2 。因此,在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差别。有学者觉得,从环保的纵向管理上来看,国内是以地区管理为主的管理体制,在这种体制下,各级政府的环保行政主管部门只对本级政府负责,在环保机构内部上级与
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