谈相对集中行政处罚权制度
11页1、随着我国改革开放和经济文化事业的迅速发展,经济和社会 关系日趋复杂,行政机关的行政管理事务急剧膨胀。为了能 积极有效地履行日益广泛的行政监督管理职责,越来越多的 行政机关(几乎涉及行政管理各个领域,包括公安、交通、 卫生、经济、文教等等)取得了实施行政处罚的权力并开始 运用行政处罚手段。应当承认,行政处罚对于维持正常的社 会经济秩序功不可没。然而行政处罚机关的泛滥带来的直接 后果一方面是处罚的软弱无力、罚而不疼,起不到真正的维 持社会秩序的作用;另一方面则是乱用、滥用行政处罚权、 随意处罚、重复处罚比比皆是。最终严重侵害了公民、法人 和其他组织的合法权益。为了解决这个问题,相对集中行政 处罚权制度应运而生。一、相对集中行政处罚权制度的概念相对集中行政处罚权制度并不是一项新型的行政处罚 类别,而是指把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原 行政机关的管理职能中分离出来,由法定的相对独立的行政 机关统一行使的一种法律制度。与过去相比,相对集中行政 处罚权制度只是规范和变更了行政处罚的主体。该制度的核 心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中 剥离出来,单独划归特定机关或专门机关统
2、一行使,以求在 行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡,促进 行政效率与公平。二、相对集中行政处罚权制度的法理基础任何制度的提出必须有其理论上的依据,相对集中行政 处罚权制度也不例外。笔者认为相对集中行政处罚权制度的 理论基础是权力的分离与制衡理论。分权理论最先由亚里士 多德提出。这位伟大的思想家在总结古希腊城邦政治制度和 国家权力的历史经验时指出:公职权力一旦被独裁或不加限 制时便有被滥用的可能,故而力图以中庸的原则、权力主体 的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的 配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力 扩张现象,限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠 进一步阐述了这种观点,他认为:一切有权力的人都容易滥 用权力,这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看,要 防止滥用权力,就必须以权力制约权力。这种分权思想主要 是针对国家制度而言,从这个方面讲,分权制衡理论并不适 合于我国的政治体制。因为势力均衡的制约势必导致不稳定 的政局。国家必须在不稳定的政局和一定程度的专权之间作 出选择。对于我国来讲,特殊的国情和历史决定了稳定是一 切一切的关键,没有稳
3、定就没有发展。然而,分权和制衡理 论不适用于我国的政治制度的事实并不意味着我国在坚持 大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进的 理论。甚至可以这么说,对于我国目前的行政体制,权力制 衡理论显得极为迫切。就权力性质而言,行政权包括管理权、处罚权、强制权、 许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下,具有 法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收 权、审批权、处罚权等多项权力于一身。“权力产生腐败”, 行政机关集中了如此多而大的权力,必然为行政机关滥用职 权,以罚代管,以权谋私,权钱交易打开了方便之门。因此, 从权力分离的角度看,把行政处罚权与行政机关拥有的管理 权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来, 采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。三、相对集中行政处罚权制度的作用与意义相对集中行政处罚权制度作为我国已经确立的一项重 要制度,自1996年中华人民共和国行政处罚法出台以 后,相对集中行政处罚权先后在全国23个省、自治区的79 个城市和3个直辖市的城市管理中试行。到目前为止,试行 工作成绩还是明显的。具体说来,相对集中行政处罚权制度的作用主要体
4、现在以下几个方面:第一、有利于从源头上治理腐败,减少行政执法过程中 的腐败行为。由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的 方方面面,政府部门几乎都有行政管理职能。由于行政执法 人员素质良莠不齐,有些地方和部门从局部利益出发,不顾 国家全局利益和人民的根本利益,甚至不惜损害国家和人民 的整体利益,置国家法律于不顾,对违法违纪甚至应该移送 司法机关追究刑事责任的案件不移送,而是以罚代刑、以罚 代管,客观上纵容了违法犯罪行为。相对集中行政处罚权制 度可以从源头上治理腐败,减少行政执法过程中的腐败行 为。第二、有利于解决行政管理中长期存在的多头执法、职 权交叉重复问题。虽然行政处罚法规定了享有行政处罚 的法定行政机关,但由于我国现行行政管理体制下的行政机 关体系庞大,加上这些享有行政处罚权的机关处罚权和管理 权不分,使得这些享有处罚权的行政机关的处罚管理权依然 不明确,经常“互相打架”,出现多个机关争夺一项处罚权的 情况。如海关与公安、工商部门对走私的处罚、食品卫生与 质量监督部门对食品的管理和处理、药品与工商部门药品的 管理与处罚、土地和城建部门对非法建筑的管理与处罚等经 常发生磨擦与纠纷。
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