谈相对集中行政处罚权制度

随着我国改革开放和经济文化事业的迅速发展，经济和社会 关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务急剧膨胀。为了能 积极有效地履行日益广泛的行政监督管理职责，越来越多的 行政机关（几乎涉及行政管理各个领域，包括公安、交通、 卫生、经济、文教等等）取得了实施行政处罚的权力并开始 运用行政处罚手段。应当承认，行政处罚对于维持正常的社 会经济秩序功不可没。然而行政处罚机关的泛滥带来的直接 后果一方面是处罚的软弱无力、罚而不疼，起不到真正的维 持社会秩序的作用；另一方面则是乱用、滥用行政处罚权、 随意处罚、重复处罚比比皆是。最终严重侵害了公民、法人 和其他组织的合法权益。为了解决这个问题，相对集中行政 处罚权制度应运而生。一、相对集中行政处罚权制度的概念相对集中行政处罚权制度并不是一项新型的行政处罚 类别，而是指把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原 行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立的行政 机关统一行使的一种法律制度。与过去相比，相对集中行政 处罚权制度只是规范和变更了行政处罚的主体。该制度的核 心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中 剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求在 行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡，促进 行政效率与公平。二、相对集中行政处罚权制度的法理基础任何制度的提出必须有其理论上的依据，相对集中行政 处罚权制度也不例外。笔者认为相对集中行政处罚权制度的 理论基础是权力的分离与制衡理论。分权理论最先由亚里士 多德提出。这位伟大的思想家在总结古希腊城邦政治制度和 国家权力的历史经验时指出：公职权力一旦被独裁或不加限 制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体 的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的 配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力 扩张现象，限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠 进一步阐述了这种观点，他认为：一切有权力的人都容易滥 用权力，这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看，要 防止滥用权力，就必须以权力制约权力。这种分权思想主要 是针对国家制度而言，从这个方面讲，分权制衡理论并不适 合于我国的政治体制。因为势力均衡的制约势必导致不稳定 的政局。国家必须在不稳定的政局和一定程度的专权之间作 出选择。对于我国来讲，特殊的国情和历史决定了稳定是一 切一切的关键，没有稳定就没有发展。然而，分权和制衡理 论不适用于我国的政治制度的事实并不意味着我国在坚持 大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进的 理论。甚至可以这么说，对于我国目前的行政体制，权力制 衡理论显得极为迫切。就权力性质而言，行政权包括管理权、处罚权、强制权、 许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下，具有 法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收 权、审批权、处罚权等多项权力于一身。“权力产生腐败”， 行政机关集中了如此多而大的权力，必然为行政机关滥用职 权，以罚代管，以权谋私，权钱交易打开了方便之门。因此， 从权力分离的角度看，把行政处罚权与行政机关拥有的管理 权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来， 采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。三、相对集中行政处罚权制度的作用与意义相对集中行政处罚权制度作为我国已经确立的一项重 要制度，自1996年中华人民共和国行政处罚法出台以 后，相对集中行政处罚权先后在全国23个省、自治区的79 个城市和3个直辖市的城市管理中试行。到目前为止，试行 工作成绩还是明显的。具体说来，相对集中行政处罚权制度的作用主要体现在以下几个方面:第一、有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中 的腐败行为。由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的 方方面面，政府部门几乎都有行政管理职能。由于行政执法 人员素质良莠不齐，有些地方和部门从局部利益出发，不顾 国家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜损害国家和人民 的整体利益，置国家法律于不顾，对违法违纪甚至应该移送 司法机关追究刑事责任的案件不移送，而是以罚代刑、以罚 代管，客观上纵容了违法犯罪行为。相对集中行政处罚权制 度可以从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行 为。第二、有利于解决行政管理中长期存在的多头执法、职 权交叉重复问题。虽然行政处罚法规定了享有行政处罚 的法定行政机关，但由于我国现行行政管理体制下的行政机 关体系庞大，加上这些享有行政处罚权的机关处罚权和管理 权不分，使得这些享有处罚权的行政机关的处罚管理权依然 不明确，经常“互相打架”，出现多个机关争夺一项处罚权的 情况。如海关与公安、工商部门对走私的处罚、食品卫生与 质量监督部门对食品的管理和处理、药品与工商部门药品的 管理与处罚、土地和城建部门对非法建筑的管理与处罚等经 常发生磨擦与纠纷。据统计，目前在处罚管辖权方面发生类 似争执和矛盾的机关已有16对。多机关处罚和重复处罚， 给公民、法人带来了不公正的法律后果。而实行相对集中行 政处罚制度，可以大大减少或消除多头执法、重复执法、扯 皮推诿等执法扰民的现象，解决行政体制中长期形成的条块 分割的矛盾，有利于统一行政处罚中的裁量尺度，有利于发 挥有限的人力物力的最大效能。第三、有利于精简机构、避免行政执法机构膨胀，降低 行政执法成本，发挥资源优势，提高行政执法水平和效率。 在现实生活中，往往是制订一部法律、法规后，就要设置一 支执法队伍。随着经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行 政管理事务越来越多，需要和行政部门及其法律、法规也日 益增多，如果每一个部门都设一个执法队伍的话，势必造成 行政机构的无限膨胀，浪费人力、物力资源。而设立相对集 中行政处罚权制度可以精简机构，形成运转协调、行政行为 规范的行政管理体系和行政执法体制，降低行政执法成本。四、相对集中行政处罚权制度的运作相对集中行政处罚权制度的运作主要涉及到相对集中 行政处罚权的行使主体的设置、保持正常工作所需经费的来源、对罚没财物的处理以及该制度的具体适用程序。首先，相对集中行政处罚权的行使主体的设置及其地位 问题。集中行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个 行政机关，不得作为政府部门内部机构或下设机构。除国务 院垂直部门领导的行政机关行使的行政处罚权以及限制人 身自由的行政处罚权外，行政处罚权统一由集中行使处罚权 的行政机关行使。该处罚机关的具体设置目前主要有两种模 式：一是市和所辖区均建立行政执法局，且均具有行政执法 主体资格。二是市局作为唯一的行政执法主体，区设分局作 为分支机构，目的是划分责任范围，没有独立的行政处罚权。 具体哪一种更科学，实践中应慎重选择，以充分发挥集中优 势；否则，可能会导致优势不优，劣势更劣。至于称谓，笔 者建议使用“XXX行政处罚局”。其次，关于经费来源。为了保证执法的公正性，集中行 使处罚权的行政机关的工作经费应由本级财政全额拨款，严 禁以收费、罚没收入作为经费来源。第三，对于所罚没收入的处理。集中行使处罚权的行政 机关所罚没的收入不能留存或提成，而应该全部按照规定分 级上缴国库。第四，具体的实施程序。行政机关在行政管理的过程中 发现对管理相对人违反法律、法规、规章的行为，需要进行 处罚的，由行政机关移送到专门行使行政处罚权的行政机关 进行处罚。五、相对集中行政处罚运作中出现的深层次的矛盾和问 题首先，相对集中行政处罚权实施过程中的行政处罚权和 行政管理权“两权分离”的问题。这两权是两类不同性质的权 力，行使两类权力的机关应该分开。现在的问题是，这两权 应如何分？具体分离到什么程度？有两种方案：一是相对分 离。在同一机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的 机构分离开，使监督处罚权的机构专司处罚及执行，不进行 一般管理活动。如，目前大多数城市普遍实行的“一套班子， 两块牌子”的作法，即是采用此模式。二是完全分离。即行政 管理机关与行政监督机关完全分开，各机关原有的处罚权从 管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督执法机 构，即设立单一的城市管理行政执法局。如目前有些地方从 城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合 执法队、市容监督组织等即属此类。对于上述第二种“完全分离”的方案，相对集中行政处罚 权就不可能避免的会涉及两类机构执法主体资格的变更，行 政管理权和行政处罚权的权力重新配制问题。构建第二种机 构本身配制模式，必须改革现行行政管理体制，从而会影响 到各方面既有利益的得失，产生利益冲突和矛盾。包括各级 人民政府之间、各政府部门之间以及各政府与部门之间的利 益重构和调整问题。受利益驱使，他们必然会在改革的过程 中设置种种阻碍，或明或暗地表示反对和不满，加之其政治 觉悟和道德素质一时很难跟上，仍习惯于从局部利益和本位 利益处罚思考问题，一下子很难走出“部门利益化、利益权力 化、权益法规化”的怪圈。其次，相对集中行政处罚权面临的另一问题是行政处罚 权集中的范围。由于我国城市管理中发生的多头执法、重复 执法的现象最为严重，因此相对集中行政处罚权目前主要集 中在城市管理中，并相应的新设了城市管理行政执法局，即 具有行政执法主体资格的市行政执法局。最后，相对集中行 政处罚权从原来的行政机关分离出来，主要由城市管理行政 执法局行使。这就使新设的市、区行政执法局面临着一个如 何与原来拥有行政处罚权的行政机关在实际工作中相互协 调的问题。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门 之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买帐”的现象。 而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多 是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯 和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚 权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。处理得 好，可以提高宏观管理效能；处理不好，将会产生极高的协 调成本。六、解决上述问题的相关措施相对集中行政处罚权是行政处罚法所确立的一项重 要的法律制度尽管这一制度在实际操作中会遇到这样或那 样的困难和阻力，但其先进性和可行性是不容置疑的。针对 所面临的困难和矛盾，应采取以下措施来解决。第一、相对集中行政处罚权，将行政处罚权与行政管理 权“两权分离”应采用完全分离的方式，即行政管理机关与行 政处罚机关完全分开的方式。这样可避免实行“一套班子，两 块牌子”两权分离不彻底而产生新的条块分割的矛盾及增加 协调成本。为了使两权分离更彻底，在具体运作的过程中应 由该行政机关和部门的上级行政机关加强领导协调，作出相 应的明确规定；对那些不愿交权的机关和部门要教育引导， 对那些拒不交权、口头交权暗地里依然我行我素，非法行使 行政处罚的行为要严厉打击，依法追究其主要负责人的纪律 和法律责任。第二、相对集中行政处罚权，应根据“精简、统一、效能” 的原则，确定相对集中行政处罚权的程度和范围。根据国务 院关于相对集中行政处罚权的部署和规定，相对集中处罚权 主要集中在城市管理区域，包括市容环境卫生管理、规划管 理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等。另外，工 商行政管理、产品质量管理、公安交通管理等领域也实行相 对集中行政处罚权，统一由有行政处罚权的行政机关依照法 律、法规、规章的规定全部或部分行使行政处罚权。除国务 院部门垂直领导的行政机关和国家安全机关行使的行政处 罚权以及限制人身自由的行政处罚外，其他行政处罚权统一 由集中行使处罚的行政机关行使。对限制人身自由的行政处 罚，法律规定只能由公安机关统一行使。一般行政机关在具 体的行政活动中，对违反法律、法规、规章的行政管理相对 人认为需要进行处罚的，只能移送给集中行使行政处罚权的 行政机关统一处罚。第三、实行相对集中行政处罚必须排除各种利益干扰， 坚决实施改革，使集中后的行政处罚机关和行政管理机关保 持很好的协调，提高宏观管理效率。集中行政处罚后，应相 应修改和完善有关行政处罚方面的立法，加紧与之相配套的 制度建设，建立对执法部门违法、不作