18--农村养老服务体系研究

1、摘要:新型城镇化是以人为本、城乡一体、城乡统筹发展的城镇化，新型城镇化过程 中要高度重视农村人口老龄化与农村养老服务体系建设。论文基于伊瓦思的福利三 角理论与农村实际情况，提出构建包括国家、市场与家庭在内的和新型城镇化相适应 的新型农村养老服务体系。一、城镇化与农村养老服务自1996年以来，我国城镇人口占比年均增加1. 38个百分点。2013年统训一年鉴 数据显示，2012年年末城镇化率已经达到52. 57 % o（一）伪城镇化与农村养老服务。毋庸置疑，改革开放以來，我国城镇化建设取得了显著成绩，但是“伪城镇化”问题也 越发突出，己经成为一个无法回避的严峻现实。所谓伪城镇化是指由于城乡二元体制及户籍 制度的限制，大量农村人口流入城镇，并被算作城镇人口，却不能享受与市民同等的公共服 务，其收入水平、消费水平也与市民有很大差距。如果扣除1.4亿左右在镇区生活但从事务 农的农业户籍人口以及1. 66亿外出农民工，我国实际城镇化率仅为30%左右。伪城镇化一方而加剧了北京、上海、广州等大城市的负担，出现了所谓的“城市病”， 主耍表现为人口膨胀、交通拥堵、坏境恶化、住房紧张、就业困难等。另一方而在

2、城镇与农 村Z间形成了一个以农民工为代表的“夹心”阶层，并产生了一系列社会问题，例如就业歧 视、农民工子女教育难、农民工住房难等问题;更为严峻的是大量农村人口外流，使农村人 口老龄化形势变得更为严峻，且直接导致了农村“空巢化”，产生了大量留守儿童、留守妇 女、留守老人，农村家庭风险加大的同时家庭服务作用却在不断弱化。伪城镇化対农村养老 事业提出了更大的挑战，我国急需建立完善的农村养老服务体系。（二）新型城镇化与农村养老服务。城镇化不是简单的城市人口比重增加和而积扩张，而是要以人为本，实现农业转移人口 的人生观、价值观、消费观由“乡村”向“城镇”转变，实现人的城镇化。为缓解伪城镇化 的负而影响，提高城镇化的质量，我国提出了新型城镇化概念。所谓新型城镇化是指坚持以 人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节 约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化建设路子。新型城镇化与农村养老服务相辅相成，统一于社会主义和谐社会建设。新型城镇化为构 建农村养老服务体系提供了契机:首先，新型城镇化是以人为本的城镇化，维护好城乡居民 利益，完善城乡养老服务体系是以人为本的内在要

3、求;其次，新型城镇化是城乡统筹、城乡 一体的城镇化，构建农村养老服务体系，推进城乡公共服务均等化，是城乡统筹的重要内容; 最后，新型城镇化是与新农村建设协调推进的城镇化，重视农村城镇化进程，增加农村人口 本土就业岗位，可以有效减轻空巢问题，维持农村家庭养老服务作用。总Z,新型城镇化的 推进，有利于农村养老服务体系构建，有利于农村居民生活水平提高，有利于社会主义新农 村与和谐社会的建设。二、农村养老服务供需现状随着老龄化、高龄化与空巢化的程度不断加深，农村老年人生活照料、医疗健康、精神 慰藉与权益保障等方而的服务需求与日俱增，家庭养老服务作用不断弱化，而国家社会养老 服务、市场养老服务作用并没有增强，因而出现了供需脱节的状况。（一）农村养老服务需求现状。我国农村而临着严峻的老龄化、高龄化与空巢化问题。首先是老龄化。2000 - 2010年, 我国农村与城镇65岁及以上人口所占比重分别增加2. 58个与1. 38个百分点;而且2010年 农村60岁以上及65岁以上人口分别高于城镇3. 29个与2. 26个百分点，表明农村老龄化速 度J决于城镇，且有扩大趋势（见表1）。根据预测显示，我国农村

4、老龄人口呈现线性递增， 2050年其比重将达到36. 51 %o其次是高龄化。随着医疗卫生水平不断提高，2010年我国 人口平均预期寿命达到74.83岁。高龄老年人口所占比重也越来越大，高龄老年人自理能力 较低、服务需求大的特点。最后是空巢化。全国老龄工作委员会办公室发布的2011年度 中国老龄事业发展统计公报显示，2000年到2010年农村空巢老年人的比例由37. 9%上升 到45.6%,农村独居老年人的比例从8.3%上升到10.6%,农村空巢问题严峻。相比于正常 家庭老人，留守老人的养老服务需求更为迫切。在老龄化、高龄化、空巢化等问题的共同作 用下，农村养老服务需求与日俱增，其具体服务需求主要集中在生活照料、医疗健康、精神 慰藉与权益保障四大方而。1生活照料服务。首先，经济供养。经济供养是指通过向老人提供现金的方式，保证老 年人的经济需求。李伟（2012）调查发现，河南省72. 9%的农村老年人生活收入不足300元， 同期农村月均消费支出为419. 3元，67. 4%的农村老年人认为其收入水平不能或勉强能满足 自身需要，其消费主要集中在食品与医疗等生活必需消费上，娱乐休闲等消费很少

5、。农村老 年人的经济供养水平较低，制约了其生活水平的提高。其次，日常照料。主要包括饮食、起 居、清洁、卫生照护等内容。随着年龄的增大，老年人身体条件下降、自理能力降低，日常 照料需要相应不断增加。调查发现，口常照料服务在农村老年人养老服务需求中居于笫二位。 口前，在国家的社会养老服务以及市场养老服务不足的情况下，老年人的生活照料服务仍主 要来自家庭。表1人口老龄化程度农村城镇2000年65岁及以上人口7.4R10.892000年60岁及以上人口10.0614.982010年65岁及以上人口6. 429_6R2010年60岁及以上人口7.R11.69数据来源:根据全国第五次与第六次全国普查数据计算得出。2医疗护理服务。随着年龄的增长，老年人患病与受伤的概率不断增加，对医疗护理服务的 需求相应增加。经调查，我国农村有30%的农村老年人认为自己有必要接受医疗护理服务， 主要包括医疗费用报销、定期检查、康复护理、建立医疗健康档案、开展健康宣传讲座与咨 询活动等，其中前三项的需求人数最多。医疗护理服务往往更具有专业性，多数需要专业护 理人员提供。3精神慰藉服务。精神慰藉服务是老年人最迫切的需要之

6、一。随着年龄的增长，老年人 的心理与精神状态会逐渐衰弱，主要表现为进取心差、风险承受能力弱、害怕孤寂、情感脆 弱、容易灰心等心理症状。这些心理症状往往比身体病痛危害更大，倘若不能得到及吋的排 解与慰藉，很容易导致老年痴呆症等心理与生理疾病，精神慰藉服务対老年人的身心健康具 有重要意义。4权益保障服务。权益保障服务仅是小部分农村老年人的需要，主要涉及老人与子女Z I可的关系问题。老年人权益受侵现彖违背我国的道徳准则，性质恶劣，虽然只是少数，但也 应高度重视。由于受传统观念影响，大部分农村老年人不愿或无力运用法律手段维护自身权 益，他们更愿意通过家庭其他成员或村委会进行调解，还有人通常会忍气吞声，仅有约8. 5% 的老年人表示愿意与子女打官司。这充分说明了农村老年人的法律弱势状况，农村老人急需 来自社会乃至市场的权益保障服务。（二）农村养老服务供给现状。口前，我国农村的社会保障体系主要包括新型农村社会养老保险（简称“新农保”）、新 型农村合作医疗（简称“新农合”）、五保供养、农村最低生活保障（简称“农低保”）等制度, 这些制度更多地强调经济方而的保障，仅有五保供养制度涉及养老服务，但覆盖人

7、群有限。 由此可见，农村养老服务体系尚不完善，农村养老服务供给严重不足。1国家农村养老重经济轻服务。由于社会经济发展水平，我国现有农村社会保障体系主 要强调经济保障，而更高层次的服务保障体系刚刚起步。涉及农村养老保障的制度安排主要 包插新农保、新农合、农低保、五保供养等。其中，新农保、新农合与农低保在我国农村社 会保障体系中居于重要地位，分别就养老、医疗与生活方而给予一定的经济保障，保障水平 有限，且未涉及服务保障。农村五保供养涉及了养老服务内容，但其覆盖而狭窄，仅针对无 依无靠无劳动能力或子女无劳动能力的“三无”老人及残疾人。2家庭养老服务功能弱化。家庭养老是我国的传统养老方式，现今仍是广大农村地区最 主要养老方式。农村老年人的生活照料、医疗护理、情感支持等养老服务，主耍由家庭成员 供给。但是，由于训一划生育政策、大规模人口流动、多元文化的冲击等因素的影响，家庭 出现了小型化、核心化趋势。第六次全国人口普查数据显示:口前我国平均每个家庭户的人 口为3. 10人，比2000年第五次全国人口普查的3. 44人减少0.34人。随着“独子养老”吋 代的到來，家庭风险不断增大。同时，农村存在大

8、量留守家庭，家庭养老服务功能在很大程 度上己经难以实现。总之，随着社会经济的发展，农村家庭经济保障作用有所增强，但养老 服务作用却在弱化。有一点需要注意，家庭作用弱化能给国家与市场养老服务发展提供更大 的空间，但这种弱化不应该是“被弱化”，而应该是随着国家与市场养老服务能力的提高， 家底作用自然弱化。3养老机构发展缓慢。由于农村地区的社会经济发展水平较低，农村老年人对机构养老 的经济承受能力较低;同时，由于受“养儿防老”传统观念的影响，很多老年人不愿意进入 养老机构，特别是那些有儿有女的老人，对进养老院更是讳莫如深。农村老年人的经济承受 能力与传统观念的双重影响下，养老机构的市场需求较小。虽然很多地区大力支持养老机构 发展，在资金、用地、建设规费、税收、用工等方而出台了多项优惠政策，但在农村地区, 无论是公办养老机构还是私营养老机构，都普遍处于发展的困境。4服务人员素质偏低。口前，许多农村的养老服务人员以农村老年人协会为主，基本没 有经过专业培训，养老服务人员整体素质偏低，专业养老服务人员非常少。而且由于经费的 限制，多数从事农村养老服务工作的人员待遇较差，有的甚至没有报酬，难以吸引高

9、素质的 人才。服务人员素质偏低在很大程度上制约了农村养老服务事业的发展。三、新城镇化背景下新型农村养老服务体系构建2014年1月，中共中央、国务院印发了一号文件关于全而深化农村改革加快推进农 业现代化的若干意见，明确提出要整合城乡居民基本养老保险制度，逐步建立基础养老 金标准正常调整机制，加快构建农村社会养老服务体系、加强对农村留守儿童、留守妇女、 留守老年人的关爱和服务”等内容。论文从农村实际情况出发，依据伊瓦思的福利三角理论 构建了新型农村养老服务体系，所谓新型”是相対于已有的包括家庭养老服务与五保供养 等在内的不全而的养老服务体系来说的，新型农村养老服务 体系涉及国家、市场、家庭三方，制度安排更加全而，且覆盖所有农村老年人，与原有体系 比具有巨大优势。（一）新型农村养老服务体系框架。伊瓦思（Evers 1988）在借鉴罗斯的多元福利组合理论的基础上提出了福利三角理论。该 理论认为福利三角框架应该放在政治、经济、文化和社会的背景中研究分析，将福利三角中 的市场、国家、家庭具体化为对应的组织、价值和社会成员关系（见表3）o根据伊瓦思的福 利三角理论构建我国新型农村社会养老服务体系，该体系由国家的社会养老服务、市场养老 服务、家底养老服务共同构成（见图1）,其中，国家的社会养老服务居于核心地位。1国家的社会养老服务。作为公共组织的国家以平等与保障为价值取向，通过正规的社会保障制度，向农村老年人提供经济与服务保障，其中经济保障主要包括现有的新农保、新 农合、农村最低生活保障、五保供养等在内的制度安排，主要通过现金的方式提供保障;养 老服务保障包括居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务等制度安排，主要以服务的方 式免费或低费向老年人提供基本保障。国家的农村社会养老服务体系主要包括以下内容：首先，居家养老服务。居家养老服务是农村社会养老服务的基础，主要包插生活照料与 家政服务、医疗保健与康复护理、精神慰藉等服务，以上门服务为主要形式。生活照料与家 政服务内容比较繁琐，主要包括对老年人日常活动的帮助，比如说购物、煮饭、清洁以及洗 衣等;对个人生活的帮助，比

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