(古金娜论文)创建服务型行政管理体系探析

1、创建服务型行政管理体系探析2004年2月21日温家宝总理在省部级主要领导干部“树立 和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政 府”。2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全 国代表大会上所做的报告中，进一步强调要“加快行政管理体制改革, 建设服务型政府”，并明确提出要完善公共服务体系，强化社会管理 和公共服务。全国范围内掀起了一场对“服务型行政管理体系”进行 理论研究和实践探索的浪潮。那当前政府的服务行政管理是怎样？其 根源何在？有何对策？中国素来以历史悠久著称于世，产生了许多杰岀的政治家、思想 家、军事家和各类优秀的管理人才，出现了汉、唐、宋、明、清等走 在世界历史前列的强人王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰 富的经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，乂有一些落后的 制度。中国古代奉行的中央集权制度下，围绕皇权的行使而形成的双 轨辅政机制；不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性；皇 权与相权之间的矛盾是促使行政管理体制发生变化的内在原因；体制 外的因素介入行政运作等对我国后世的政府体制及体制改革具有深 远的影响。经过20多年的改革开

2、放，中国社会主义市场经济体制初步 建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问 题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、 地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既 不符合WT0规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务 型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转 变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市 场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管 理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。在这一趋势的影响卜，我国政府也明确提出了构建服务型政府的 改革目标。由于我国深厚的历史底蕴及独特的社会背景，我国的政府 改革又不同于其他的西方世界政府。在中央正式提出建设服务型政府 之前，部分地方政府就已经开始了构建服务型政府的实践探索O例如, 早在2002年初，南京市政府就提出要建设规范透明、廉洁高效的服务 型政府。2003年2月，南京市政府颁布了关于推进服务型政府建设 的实施意见，并从建立民主科学的公共决策机制、推行行政法定化、 提高公共服务效能、建立新的社会评

3、价系统等方面着手进行政府管理 体制改革。重庆市政府也于2003年8月颁布了关于建设服务型政 府的工作意见，并从创新行政管理体制、创新行政管理方式、推进 行政法治化、建设优良的市场经济环境等方面提岀了行政管理体制改 革的总体安排。此后，尤其是党中央、国务院明确提出建设服务型政 府目标之后，许多地方政府也陆续推出了建设服务型政府的改革措 施。构建服务型政府，加强公共服务职能成为我国政府管理模式变 革的重要趋势。在这一背景下，提升服务水平也开始成为我国高校行 政管理体制改革的重要口标。“服务行政” 一词最早见于徳国行政法学家厄斯特福斯多夫 发表于1938年的代表作当成是服务主体的行政一文。在我国内, 首先提出“服务行政”思想的提出要属台湾学者陈新民先生。陈新民 先生在公法学札记一书及其他一些相关文章中对福斯多夫提出的 “服务行政”概念进行了详细的介绍与解读。此时，大陆的一些学者也逐渐开始意识到建立服务行政的必要 性并对这一思想结合中国的自身国情做出了独到的诠释。郭道晖指 出，在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政 府。陶学荣认为，要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人

4、 民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需 要。张成福认为，“管制行政”与“服务行政”的冲突是公共行政与 经济社会发展冲突的主要表现之一。应当要使公共行政由国家权力的 载体过渡为为公众提供服务的实体。崔卓兰也提出要将政府的“管理” 和“服务”融为一体，应当树立“管理即是服务”的思维模式。张康 之则把历史上的行政分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政。 人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务 行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋 势。马敬仁也明确指出，“服务行政”将是我国政府、企业和社会管 理发展的必然趋势。沈荣华指出，可以从观念、功能、本质这三维角 度来考察服务行政的内涵结构。从观念上讲，服务行政应以社会公众 的需求为岀发点，确立亲民意识和责任意识;从功能上讲，服务行政 就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，要以出于公 心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任;从 本质上讲，服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务 的服务性功能。学者张康Z在不同的文章中对服务行政模式的特征做 了深

5、入的探讨。在张康之看来，在社会主义公共行政模式中，为人民 服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来 的一种制度。首先，服务行政是服务本位的行政。服务行政必然会继 承管理行政中的全部社会管理职能，但服务行政的管理是建立在为 社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的。其次，服务行 政是公民本位的行政。服务型政府将彻底抛弃旧的治民观念或“为民 作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念，“政府定位 于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发 展的基本宗旨”；第三，服务行政是社会本位的行政，“服务型政府 坚持以社会为木位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会 自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控 制和干预也是从属于服务的冃的；第四，服务行政是公止的行政。张 康Z认为,统治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一种虚 假的公正，而服务行政“要求行政人员的被授权完全用来为行政客体 的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一 种力量，任何一个地区，任何一个团体，作为行政客体，都是服务的 对象，行政人员平

6、等地对待一切服务对象，所以就能够实现公止行 政”。至此，公共行政将走向服务行政正式成为学术界的共识。所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言， 它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架 内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并 承担着服务责任的政府。而服务型政府的根本任务就是按照社会主义 市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。这 正符合我党的宗旨：为最大多数人谋利益，这也是马克思主义的一个 基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一 切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于 发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的 物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三 个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府 所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。在席卷西方世界的政府再造之风中，政府行政管理体制改革已逐 渐成为世界性的热点问题。1994年，英国政府进行了“政府信息服务” 的实验，1996年11月公布Governmen

7、t Direct计划，提岀新形态 的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9J120U颁布 了 “顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。 同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远 景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需 要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新 西兰的“公共服务部门Z改造”以及LI本的“实现对国民提供高品质 服务的行政”，都体现了政府改革的口标构建服务型政府。虽然不同国家在政府改革理念上各有各的侧重点，但提高公众服务质量 是各国政府共同追求的改革目标。由管理行政转向服务行政成为21 世纪世界各国公共行政改革的重要趋势。建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全 面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义社会的 主耍矛盾在改革发展新阶段的突出反映。关于我国社会的主要矛盾， 党的十六大报告指出：“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会 生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。”当前，我国经济社会 发展既面临“黄金

8、发展期”的机遇，又面临“矛盾凸现期”的挑战。 只有解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会实现全面、协调、可 持续发展。当前，我国正处在经济社会结构发生重大变化的时期。在全面建 设小康社会的过程中，在不断提高广大人民生活水平的同时，也形成 了数量庞大的困难群体，如失地农民、下岗职工、进城农民工等。他 们中很多人存在着看不起病，孩子上不起学，以及种田无地、就业无 岗、社保无份等问题。近年来，群体性事件呈增长趋势，已经成为影 响社会稳定的突出问题，加大了社会风险程度。防范社会风险，应引 起我们更多的重视。拉美一些国家的经验教训表明，这些问题和矛盾 如果处理不当，必将影响经济社会发展、人民生活水平提高和社会稳 定。我国是社会主义国家，理应更加重视为人民群众提供更多更好的 公共产品和公共服务。为了适应公共需求的全面、快速增长，政府必 须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业 和扩大公共产品供应上来，切实解决好民生问题。服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿捉供的公共物品和 公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物 品。公共物品（

9、除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长， 对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力 承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便 车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付 生产成本而依赖他人支付。这种搭便年的心理（以及避免被搭便车的 心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了 公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方 法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品， 而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机 制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物 品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有 能力提供的服务，也没有理市因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他 方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方 法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些 愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务， 进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得 垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些 公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人 开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府， 不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因 为在存在竟争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市 场经济体制的基本要求相兼容。构建公共服务型政府应遵循以下儿个基木原则分权原则：建设公共服务型政府要遵循科学分权原则。首先是政 府、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次 是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治 理权；再次是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、 社会事务的参与权和管理权。法治原则：公共服务型政府是法治政府，是有序的政府。政府要 依法行政，无论是服务的政策、手段，还是服务的程序都要法治化。 法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和 行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。

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