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第三章第三章 财政支出财政支出n1、财政支出的概述n2、财政支出的规模与结构n3、财政支出的原则及其实现n4、财政支出的绩效评价0109201302201544第一节  财政支出的概述1.1.财政支出的属性          一、财政支出的定义财政支出的定义　　财政支出是政府为履行职能，取得所需商品合劳务的资金支出（p36）　　二、财政支出具有重要地位财政支出具有重要地位　　财政支出是政府的重要宏观经济调控手段　　一方面，财政支出直接构成和影响社会总需求，因而调节财政支出规模就可以达到调控社会总供需关系的目标；　　0109201302201544另一方面，财政支出结构的确立与调整，则对社会经济结构、产业结构的形成和变动，对国家职能的履行，有着至关重要的作用和影响三、对财政支出性质的理解对财政支出性质的理解马克思的理论 ：非生产性（除盈利性投资外）古典自由派：    非生产性（限制政府活动规模）现代西方主流观点 ：生产性（强调政府在经济中的作用）01092013022015441.2  财政支出的范围n财政支出的目的是满足政府执行其职能的需要，因此政府职能范围的大小决定了财政支出的范围。

在市场经济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域 n示意图0109201302201544第二节  财政支出的结构与规模n一、按费用类别分类参照市场经济国家的通行做法，2007年将政府预算支出划分为17个功能大类：201类一般公共服务、202类外交、203类国防、204类公共安全、205类教育、206类科学、207类文化体育与传媒、208类社会保障和就业、209类社会保险基金支出、210类医疗卫生、211类环境保护、212类城乡社区事务、213类农林水事务、214类交通运输、215类工业商业金融等事务、229类其他支出、230类转移性支出按国家职能可以概括为行政管理、事业、国防、政府投资四个方面的支出（见教材p42)0109201302201544二、按经济性质分类n（1）购买性支出（消耗性支出）：政府一手交钱，一手得货反映政府履行资源配置的职能状况；n（2）转移性支出：政府付出资金，却无任何资源可得反映政府对国民收入分配的直接影响包括社会保障支出、财政补贴、税式支出等0109201302201544按经济性质分类的经济分析意义按经济性质分类的经济分析意义1、在市场经济条件下，政府购买性支出是通过政府掌握的资金，在市场上与微观经济主体提供的商品和劳务相交换，因而对社会的生产和就业有着直接而重要的影响。

政府的转移性支出则是资金使用权的转移，即从政府转移到领受者手中，尽管它对财力分配产生直接影响，却只能对生产与就业发生间接的影响作用0109201302201544由于强调市场机制在资源配置中的基础作用，政府在进行购买性支出时必须遵循等价交换原则，因此，通过购买性支出体现出的财政分配活动对政府形成较强的效益约束在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一贯坚持的原则，而且，财政支出的效益也极难换算由于上述原因，转移性支出的规模及其结构在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定，显然，通过转移性支出体现出的财政分配活动对政府的效益约束是软的微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也需遵循等价交换原则0109201302201544因此，购买性支出对微观经济主体的预算约束是硬的微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生，它们的收入的高低在很大程度上取决于同政府讨价还价的能力显然，转移性支出对微观经济主体的预算约束是软的由此可见，如果购买性支出在财政支出总额中的比重较大，则财政活动对生产和就业的影响就大些，直接通过财政所配置的资源规模也就较大；反之，转移性支出所占比重较大，财政活动对社会收入分配的直接影响就大。

　　就财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则具有较强的收入再分配职能0109201302201544三  财政支出规模(p37-42)n（一）、定义：财政收入或财政支出占GDP的比重n（二）、财政支出规模的发展趋势n统计资料表明，从全球范围来看，财政支出无论从绝对量上还是相对量上都有不断增长的趋势经济发达国家的财政支出比率在19世纪末约为10%，20世纪末约为45% 0109201302201544n工业化 市场失灵和外部性 n 人均收入增加 公共需要增加 政府活动扩张 财政支出比率提高①政府扩张论，也称“瓦格纳法则” 0109201302201544②梯度渐进增长论，也称“内外因素论” n英国经济学家皮考克和威斯曼认为，从内因看，GNP    人均收入      税收收入    财政支出 从外因看，社会激变如战争、灾害等对财政造成的压力，这时的财政支出水平急剧上涨，事后，这种支出水平下降不会低于原来的水平 0109201302201544③发展阶段增长论 n马斯格雷夫和罗斯托认为，经济起飞阶段，需要政府投资加强基础设施；经济成长阶段，需要政府部分投资和加强市场干预；经济成熟阶段，公共支出增长。

不同经济发展阶段，政府的支出结构有变化0109201302201544④官僚行为增长理论 n尼斯克南认为，就象企业追求利润最大化一样，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，由此导致的财政支出规模不断扩大0109201302201544中国财政支出规模的发展趋势n上述理论不能解释中国的财政支出规模的发展趋势，我国处于经济发展过程中的财政支出比率过低原因：经济体制改革以前，我国财政支出占GDP的比重较高，在分配方面实行“统收统支”，后来，为了调动微观经济主体的积极性，实行放权让利，财政支出的比重自然就出现了下降的趋势此外，预算外、体制外支出的统计不足也是原因之一但是，从实际需要来看，中国在基础设施、基础教育等方面都需要大量的财政支出，需要通过税收改革和财政管理体制的改革，使财政支出的比重中提高 0109201302201544第三节、支出原则及其实现n见书37页n我认为，财政支出要体现公平与效率的统一，应当贯彻当前我国税收要贯彻实施公共财政的基本原则－弥补市场失灵并改进支出机制例如：0109201302201544（一）、教育支出n1、政府支持教育事业的必要性n1）人力投资：西奥多.w.舒尔茨1960年,《论人力资本》n2）外溢性；3）教育这种优质品，消费者往往低估其价值；4）出于公平的考虑；5）资本市场的不完全性，因为教育的投资周期长，且其回报取决于太多的不确定性因素，投资对象具有不可抵押性，因此，私人的投资和信贷的积极性是有限的。

01092013022015442、教育的消费方式、生产方式和资金筹措：基础教育：政府提供为主，私人投资为辅；非义务教育：市场提供为主，政府补贴为辅公立学校和私立学校并存，是当今世界各国教育体制改革的一个重要走向0109201302201544(二）、科学研究支出n1、必要性：科学技术市第一生产力；基础研究具有高风险、投资规模大和投资周期长的特点；许多科研成果具有很强的外部性，如传染病的防治、农业优良品种的培育等；单纯的市场机制无法有效激励技术创新n2、科研的的消费方式、生产方式和资金筹措01092013022015441）、应用科学研究主要靠专利法等知识产权发来保障智力成果生产者的合法权益来促进其发展；2）、企业应成为技术创新的主体：企业投资研发的主要理由有—买不来隐性知识，只有在“干中学”才能积累下来；买来的技术也要靠自己消化吸收并再创新；只有自主创新，才能形成核心竞争能力；科研开发研究能带来更多更好更快的创新；智力成果交易市场的不完全性3)基础研究主要由政府支出．0109201302201544政府资助科研的方式应不拘一格：政府资助科研的方式应不拘一格：直接支助；但必须改革支助的方式；建立风险投资基金；信息服务；规范技术交易市场；政府采购的支持；税费优惠；办“孵化器”；等等。

0109201302201544（（三）、卫生支出三）、卫生支出 n卫生支出按其支出所获得的利益能 否私人化分为两大部分： 　　1.医疗服务支出：医疗服务支出的利益体现是个人化的，即可以通过市场提供，如到医院看病，得到利益的是病人本身对于这种服务，政府出于社会福利方面的考虑，也可提供该类服务，但如果从经济原则或效率原则的角度分析，政府提供该种服务往往会造成门诊和床位的拥挤、医疗费用超支等现象，效率较低我国对国有企事业单位的职工实行公费医疗制度，所体现出来的低效率正是说明了这一点我国目前进行的医疗体制后改革正是主要针对这一弊端提出的　　0109201302201544•2.公共卫生服务：公共卫生服务和医疗服务不同，公共卫生服务的利益主要是社会化的，很难区分受益人来进行费用补偿，具有较强的公共属性，如防疫、传染病的防护等这类卫生支出很难通过市场由私人或企业提供，只能由政府来提供这类服务0109201302201544(四 )  财政补贴n按照财政学的分类，财政补贴属于转移性支出除财政补贴外，社会保障也归在转移性支出门下它与财政补贴的相同之处，都是国家拿出一部分税收，无偿转移给受益者，使受益者收入增加。

但是，同样一笔钱，用于财政补贴还是用于社会保障，效果并不一样用于社会保障的转移支出，对市场价格的影响，是间接的，不确定的而财政补贴则不然，它会直接对市场的相对价格发生作用，从而改变资源配置结构、供给结构和需求结构，因此，又被称为价格补贴，或者财政价格补贴 0109201302201544乌拉圭回合谈判达成的《补贴与反补贴措施《补贴与反补贴措施协议》协议》使国际反补贴法更进一步发展n一、补贴的定义：补贴(subsidies)是指一成员政府或任何公共机构(any public body)向某一企业或某一产业提供财政捐助(financial cotribution)或对价格或收入的支持，结果直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者因此对其他成员利益造成损害的政府性行为或措施，是一种促进出口限制进口的国际贸易手段0109201302201544补贴的对象主要是国内生产与销售企业，但不一定仅指出口补贴，包括对国内各产业部门、行业、企业或地区、科研部门的财政捐助 补贴的方式可以是多种多样的，既可以通过行政行为，也可以通过立法方式；既可以是金钱货物的直接给付，也可以通过免税、优惠贷款等间接渠道；既可以是金钱的予免，也可以是货物的转移。

补贴的根本目的是增强有关产品在国内外市场上的竞争力 0109201302201544二、补贴的种类 n（一）、禁止补贴（一）、禁止补贴：根据《协议》第3条之规定，禁止补贴(prohibited subsidies)系指在法律上或在事实上仅按照出口实绩(export perfomnance)，或将其作为多种条件之一而提供的有条件之补贴；在法律上或事实上仅将使用本国产品以替代进口，或将其作为多种条件之一而提供的有条件之补贴上述两种情况下的补贴属于禁止补贴而被WTO多边贸易体制所禁止但是根据注解，即使是这类有条件的补贴而不属于本款及本协议其他条款禁止的由附录1所列举的亦不属于上述禁止性补贴 0109201302201544（二）.可诉的补贴 n可诉的补贴(actionable subsidies)系指在一定范围内不予以禁止的，但如果因补贴而给其它成员的经济利益造成"负面影响"(adverse effects)，而受影响的成员可以根据有关规定向适用补贴的成员提出质疑乃至诉讼的那一类补贴根据《协议》第5条规定，"负面影响"指以下三种情况：第一，损害了另一成员方的国内产业；第二，抵销或损害了其他成员在GATT 1994中直接或间接享受的利益，特别是在GATT 1994第2条下的关税减让的利益；第三，严重歧视其他成员利益。

 0109201302201544比方说，我国的农药、化肥价格高于国际市场价格，对这些生产资料进行价格补贴，并不会造成不公平竞争，也不会使成员国利益受损；有的国家耕地很少，或几乎没有耕地，向这些国家出口粮食时，实行适当的补贴，出口商得了补贴，进口国享受低价，对当地农业发展影响不大黄箱补贴基于互利互惠，只要贸易双方两厢情愿、心照不宣，世贸组织就不予过问 01092013022015443.不可诉的补贴n《协议》第8条规定的不可诉的补贴(non-actionable subsidies)是指各成员所实施的一般不受其他成员指责或因此而采取反补贴措施WTO反补贴法中的不可诉之补贴包括两类补贴：(1)专向性补贴以外的补贴，即普遍性补贴2)属于前述专向性补贴或可诉补贴范围的有以下几种补贴：①对企业所进行的，或在与企业合同基础上由高等教育或研究机构进行研究活动的资助；②对成员方领土内落后地区的资助③为使现有设施适应法律和规章所规定的新的环境要求而给予有关企业的资助0109201302201544上述补贴又被叫“绿箱补贴”，产品研究、人员培训、技术推广、检验、农业基础设施建设、为保障食品供给的储存费用、自然灾害补贴、农业生产结构调整补贴、农业生产条件恶劣地区发展补贴等。

0109201302201544第四节 财政支出效益评价的方法p44-49)n财政支出绩效评价的内容主要包括：绩效目标的完成程度，绩效目标的合理性，财政资金的实际使用情况、财务管理状况、财务信息质量、实现绩效目标的制度和措施，财政支出所实现的经济效益、社会效益和对可持续发展的影响等0109201302201544n1、成本—效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总收益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案该方法适用于成本和效益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法0109201302201544n费用——效益分析（Cost-Benefit Analysis）是用于国民经济评价和社会评价的方法之一n该方法强调：项目的“所得”是指项目的社会效益而不是指财务评价中的效益；n项目的“所失”是指社会的费用而不仅仅是指财务的支出nSocial Cost, Private Cost; Social Benefit, Private Benefit0109201302201544影子价格n当市场价格不能准确地代表资源的社会成本时，必须使用影子价格（ShadowPrices）。

成本与供给有关，价格与需求有关，卖方的成本就是买方的价格，成本与价格在货币量上是相等的在理想的完全竞争的经济中，所有商品和服务的市场价格都代表社会成本，影子价格是不必要的但是，当存在外部效果、闲置资源、进口资源时，必须制定影子价格以反映真实社会成本n影子价格最早由荷兰经济学家詹恩·丁伯根提出，苏联经济学家列·维·康托洛维奇用数学规划对偶问题的最优解证实0109201302201544影子价格的理论计算n1)、线性规划法：影子价格即为线性对偶规划的最优解，是目标函数极值对约束条件常数项的一阶偏导，或称资源的边际价值n2)、运用拉格朗日乘子法计算资源的边际价值，即假定在完全竞争条件下当边际成本等于边际收益时的市场均衡价格，其理论依据是资源的边际效用价值论0109201302201544n3)、以国际市场价格（口岸到岸价c.i.f.；口岸离岸价f.o.b.）为基础，对贸易货物进行调整，作为项目评价的影子价格因为，在一般情况下，只要排除少数国家的垄断、控制和保护政策的限制，国际市场价格可以认为在一定程度上能反映货物的真实价值0109201302201544案例1：土地影子价格估算n工业项目建设期3年，生产期17年，占用水稻耕地2000亩，占用前三年之内每亩平均产量为0.5吨，每吨收购价800元，出口口岸价预计每吨180美元。

设该地区水稻年产量以4%的速度递增，社会折现率为12%，水稻生产成本（调价后）按收购价的40%计算，影子汇率为8.5元/美元,贸易费用按6%计算0109201302201544n1）每吨稻谷按口岸价格计算的影子价值：口岸价格(FOB)180美元折合人民币180×8.5=1530元；减贸易费用1530×(6%/(1+6%))=86.60元；减产地至口岸运输费用25元，则为1418.4元n2）每吨稻谷的生产成本按收购价的40%计算为800×40%=320元n3）该土地生产每吨稻谷的净收益为1418.4－320=1098.4元；2000亩土地20年内的净收益现值2000×0.5×1098.4×10.047=1103.56万元，占用土地年等值费用为103.56(A/P,12%,20)=147.74万元0109201302201544无形效果n这里的无形效果（Intangible Effects）是特指费用—效益分析中那些难以用货币度量的效益或费用估价问题，如城市犯罪率、环境污染、城市绿化等n对于无形效果的处理方法，例如：n1)、直接寻求法，如对消费者进行询问，如果X 在市场上销售，你愿意为此付出多少？或者对于讨厌的X，如果要你忍受，需要支付多大代价？0109201302201544n2)、参照对比法，如净化器净化水质，则一个能使水质净化到同样程度的工程项目，至少有所有净化器那么大价值。

n3)、参照成本法，如城市绿化花了多少钱，就算提供了多少效益01092013022015442、最低成本法，也称最低费用选择法 n适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目01092013022015443、公众评判法 n公众评价法是指对无法直接用指标计量其效益的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效评价内容完成情况进行打分，并根据分值评价绩效目标完成情况的评价方法 n对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点01092013022015444、综合指数法 n即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算方面较复杂，操作难度相对较大0109201302201544（四）、财政支出效益评价的指标体系（四）、财政支出效益评价的指标体系n1、宏观效益的综合指标n　　宏观效益主要评价一级政府财政支出对推动本行政区域国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的保障作用发挥的效果和程度。

可以用以下指标进行评价：（1）国内生产总值（GDP）及增长率，包括第一、二、三产业比重及增长率，用来评价经济实力及发展速度，产业结构的优化程度2）国民收入、国民收入增长率及人均国民收入，用来评价扩大再生产和提高人民生活水平的程度3）财政收入及增长率，用来反映财政收入规模和增长速度，财政收入增长率如略快于国民收入增长率说明财政支出有利于提高社会总效益另外，中央财政收入占全国财政收入的比重的增长，有助于中央政府加强宏观调控4）人均消费水平及增长率，用来反映国民收入、国民收入增长率对提高消费水平推进经济增长的影响作用 0109201302201544n2微观效益的分类指标n　　财政支出效益评价必须依据财政支出的不同性质、在不同领域的存在形态，运用定量与定性相结合的办法，建立一系列相关指标，从不同侧面反映各项财政支出效益的高低n　　1）、基本建设投资的效益评价n　　财政基建投资效益主要是指财政基建所耗费的人力、物力、财力与所取得的有用成果之比，它反映财政基建投资领域全部投入与产出的关系，包括直接效益和最终效益n　　（1）财政基建投资的直接效益——财政基建投资与新增固定资产的关系n　　财政基建投资直接效益= 新增固定资产/n　　财政基建投资n　　财政基建投资直接效益高，表示在最短的时间内用一定的投资增加较多的固定资产，或增加一定的固定资产耗费较少的投资。

0109201302201544n（2）财政基建投资的最终效益——财政基建投资与新增GDP的关系n　　财政基建投资的最终效益= 新增GDP/n　　财政基建投资n　　运用上述公式时，应该确定新增固定资产或新增国民收入中属于由财政投资所引起的部分这样计算的结果更能准确、客观评价财政基建投资的效益高低n　　2）、科学研究费支出的效益评价n　　科学研究费的支出效益，就是如何用最少的费用支出取得更多更好的科研成果的问题可以通过一定科学研究费支出所产生的科技进步来进行即：n　　科学研究费支出效益= 科技成果/n　　科学研究费支出总额n　　其中，科技成果包括每万人的科学家和工程师人数、社会劳动生产贡献率、年授予重大科技成果、新设的重点实验室等对于整个社会来说，当该项科技成果在凡是能够应用它的一切范围都得到应用，它的价值量充分发挥出来时，所节约的社会劳动总量或创造的超额收益总额就是该项科技成果的使用效益0109201302201544n3）、教育经费支出的效益评价n　　教育成果就是培养出具有一定知识的人才，直接表现为培养出合格的毕业生数量因此，评价教育经费支出的效益，可以将支出量与合格毕业生数量进行比较。

即：n　　教育支出效益= 教育成果（年合格毕业生数）/n　　教育经费支出量（教育人力、物力、财力消耗总量）0109201302201544n4）、行政管理费支出的效益评价n　　评价行政管理费支出的效益，可以运用行政管理费的收益弹性系数，它说明行政管理费支出增长相对变化与其收益相对变化的影响作用关系即：n　　行政管理费支出效益= 行政管理费所得收益增长率/行政管理费支出增长率n　　该弹性系数大于1，说明行政管理费每增长1%，所取得的收益增长超过了1%，效益较好；弹性系数界于0到1之间，说明行政管理费支出效果并不十分明显；弹性系数小于0，则说明行政管理费增长不仅不能带来产出的增长，相反还阻碍产出，效益较差n　　另外，还可以通过设置行政管理费与财政支出或GDP的比例、行政人员与行政管理费比例以及其他相关物量因素所组成的指标体系，以全面评价行政管理费支出的效益0109201302201544n　5）、国防费支出的效益评价n　　国防费支出是为了保卫国家安全而用于与军事有关的一切耗费，包括军需品生产的耗费和军队活动的耗费，也要进行成本效益分析，以合理有效地运用政府所提供的国防财力军力的增强和国家安全度的提高即是国防支出的效益。

但应明确的是，评价国防费支出效益，不能单纯用经济观点来考察，节约费用并不等于军费支出效益好只有在能够保卫国家安全前提下的节约，才是真正意义上的节约0109201302201544n3对财政支出项目内容的评价指标n　　目前我国的评价指标方法体系主要集中在对项目的经济效益评价上，而从国外的评价工作实践来看，对某项目的评价应该包括四个方面的内容，其相应的评价指标体系应有所反映：1）、过程评价，即评价项目决策的合理性，以及立项评估时所预测的产品销售、产品价格、市场竞争力等目标是否得以实现，并对施工效率、工程质量、投资执行情况等进行评价2）、经济效益评价，即进行项目的盈利能力和清偿能力分析盈利能力分析，测算主要评价指标，如成本净现值、投资利润率等主要财务指标，以及影子价格、影子工资和社会折现率等国民经济宏观分析指标清偿能力分析要计算项目的资产负债率3）、影响评价，即评价项目的运营对地区和行业经济发展、项目周边自然环境，以及对就业和脱贫等社会环境的影响等4）、持续性评价，即评价项目完成后，项目所规定的目标是否可以继续，项目是否可以持续发挥作用等01092013022015445、因素分析发n因素分析法是通过列举分析影响收益及成本的内外因素，综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法。

 01092013022015446、比较法n比较法是通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和实际执行情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法 01092013022015447、评价工作程序 n绩效评价工作程序是指从确定评价对象至完成整个评价工作的过程，一般分为准备、实施、撰写与提交评价报告、工作总结四个阶段 （1）确定评价对象财政部门、主管部门根据政府工作目标和预算管理要求及有关实际情况，确定评价对象n（2）下达评价通知书在评价对象确定后，财政部门、主管部门等评价组织机构下达评价通知书评价通知书应载明评价目的、评价内容、评价任务、评价依据、评价实施机构、评价时间和有关要求等事项0109201302201544n（3）确定评价工作实施方式，成立评价工作组织财政部门、主管部门等评价组织机构根据评价对象的特点以及其它情况，决定评价工作的具体实施方式，或按有关规定选择确定、委托社会中介机构进行；或成立评价工作组及专家组，直接实施n（4）制订评价工作方案评价实施机构根据有关规定和评价对象的特点，拟定详细的评价工作方案，报经评价组织机构批准后实施工作方案的主要内容包括：评价工作的时间安排、拟用评价方法及评价指标和评价标准、评价依据的提供、有关工作条件等。

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