论排污权交易的法律问题.pdf

适应市场帆制的环境法制建设问题研究 - - 2 0 0 2 年中国环境资漂涪学研讨会( 2 0 0 2 ．1 0 ．2 2 - 2 5 ·西安) 论文皇 论排污权交易的法律问题 蔡守秋‘ 一、排污权交易法的发展概况 为了控制大气污染和酸雨，美国通过立法采取了一系列手段．其中推行捧污权交易是最有效的手 段该手段于2 0 世纪7 0 年代由美国经济学家戴维斯提出，首先在美国‘清洁空气法' 及其修正案中 得到应用从2 0 世纪7 0 年代开始，美国环保局尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理， 逐步建立起以气泡、抵消、银行和排放减少信用为核心内容的捧污权交易法律和政策体系． ( 一) 国s , I - 排污权交易法的发展概况 长期以来，多数国家的环境资源立法主要采取行政控制手段来保护环境，即以美国1 9 7 0 年‘清洁 空气法' 为代表的“命令和控制式”手段；由于现实存在的严重的污染问题．当务之急是治理污染， 命令控制手段自然成了保护环境和资源的主要措施实践证明，采取应急性的命令控制手段，特别是 从法律上规定一些具有法律强制性的行政命令手段，较快改善了环境质量如果说这种行政命令方式 有缺陷，那就是忽视经济成本和效益的计算。

一些国家的经验表明．尽管命令控制手段在许多情况下 产生了有益的效果，但也带来了一些问题和副作用．何如：通过命令控制手段推行环境保护措膪的成 本或达标成本远远高于人们预期的水平，某些命令控制手段有可能妨碍经济的发展．在这种情况下．针 对命令控制手段所可能造成的高额成本和不经济的低效率状况．人们开始寻求既不制约或妨碍经济发展、 又能实现环境和资源保护目标的其他手段．即试图寻求成本更低、更有效的防治污染的经济刺激手段 美国1 9 7 0 年‘清洁空气法》规定了6 种常规空气污染物和7 种危险空气污染物．美国环保局对每 一种常规空气污染物在一定时期内在室外空气中的浓度规定了法定的最高限度( 称为环境空气质量标 准) ，并规定无论在什么地方都必须在法定期限内满足规定的环境空气质量标准( 包括初级标准和二级 标准) ．但是，由于1 9 7 0 年‘清洁空气法) 本身的缺陷( 主要是缺乏经济刺激手段．单凭行政命令控 制) ，到1 9 7 5 年在许多地区到法定期限仍然没有也无望达到环境空气质量标准．为此，田会不得不于 1 9 7 7 年对‘清洁空气法) 进行修订，该法规定：推迟迭标期限到1 9 8 2 年( 适用于与人类健康有关的初 级标准) 和1 9 8 7 年( 适用于臭氧和一氧化碳) ：联邦环保局负责划定空气质量控制区、制定环境质量 标准、对现有排污源制定严格的捧污标准( 即法定最高限度) ．并要求各州制定实施计划、。

最佳可行 的治理”标准和“最低可实现捧污率”( 即全国所有同类型污染源所达到的最低排污率．或者是任何州 实旖计划中包括的同类污染源的最低捧污率) ；将所有未达到标准的地区列为未达标地区( 又称肮脏空 气地区) 加烈特别严格的控制，要求该地区逐年减少排放量以保证在规定期限内达标；凡在未达标地 区新建或改建污染源或者将此类污染源投入运行者，都必须持有许可证，这种许可证只有在满足下列 条件时才能颁发，即现有的、新建和改建的污染源所排放的污染物的总量大大地低于现行的州执行计 划所允许的现有污染源排放的污染物的总量；将空气质量好于环境标准的地区列为清洁空气地区( 又称 P S I ) 地区) ．实施“防止空气质量严重恶化计划”( P S D 计划) ，对P S D 地区规定了在原有基础上的污 染物浓度的最大容许增长或容许增量，在P S D 地区建立新的污染源必须获得许可，获得许可的条件是 污染源必须配备最佳可行的治理技术一’要求每新建一个污染源就必须减少一部分容许增量，当容许 增量用尽后即使空气质量比普通环境标准所要求的还要清洁．该地区空气质量也不允许进这一步恶 化．这些规定意味着，新建和改建的污染源只能取得相当于该州执行计划所允许的排放量减去当时实 际摊放量后所得的那一部分差额量的捧放许可证。

由于上述规定，产生了如下问题：要求未达标地区 逐年减少捧放量，而新建、改建企业必然增加污染量如何解决这一矛盾? 规定防止明显恶化地区( P S D 地区) 污染物浓度的最大容许增量，在容许可增量用尽后．新建、改建企业的增量如何解决? 对新污 染源规定严格的条件和繁琐的审查程序，通过新建企业发展经济与环境保护之间的矛盾如何解决? 为了解决上述矛盾，美国环保局( E P A ) 在实施该法时提出了捧污权交易的设想．引入了捧放 减少信用”( 等于允许排放置与实际捧放量之间的差额) 这一概念捧放减少信用 e m i s s i o n s ‘蕖守秋．武汉大学、福州大学和湖南大学教授、博士生导师．中固法学会环境资源法学研究会剐舍长兼秘书长，中重 西鄙开发法律研究舍副会长．通讯一4 3 0 0 7 2 武汉；t0 2 7 - 8 7 6 8 4 3 6 0 1D m a i k 型￡女璺! g g 弛! 婪堡地丛堡· ● 十一基晕套雌境鼻赣岳幸研竞套 I 自l C a ' m m e n l ●州R N o U l ℃船L - - s a 嘶坤o f C r 臻L a w S o t ：a 时 2 0 0 2 年中园环境资淖法学研讨会( 2 0 0 21 0 ．2 2 —2 5 ·西安) 论文集 r e d u 商o nc r e d i t s ，又称排放信用e m ／s s i o n sc r e d i t ) 制定了包括银行政策( b a n k i n g ) 、泡泡政策( b u b b l e s ) 、 抵消政策( o 妇融b ) 和“排放减少信用”可以进行交易的政燕等4 项政策在内的排污权交易( e m i s s i o n r i g h t s W a d ／r i go fe r o s i o nt r a d i n g ) 计划。

这就是：如果工厂的排污量减少超过了美目环保局规定的水平．超 出部分可以作为“排放减少信用”储存起来，这些工厂可以向那些污染治理费用较高的工厂出售它们 的“排放减少信用”，也可以同那些工厂交易排放减少信用．1 9 7 6 年美国开始试行可交易的排污许可证 制度，联邦环保局重视康涅狱格州的污染许可贸易( t r a d ／n gp o l i u d o np e n m t s ) 的经验，于1 9 8 2 年颁布、 1 9 8 6 年修改了排污交易政策，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制( m a r k mm e c h a n i s m st o m o n i t o ra n da b a t ep o H u f i o n ) 方面的一系列经验．1 9 9 0 年通过的美国‘清洁空气法( 修正案) ' 大大扩 展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围，国会批准将捧污权交易作为宴现每年减 少1 0 0 0 万吨硫氧化物排放量( 酸雨计划) 的目标的一种手段，“酸雨计划”计划的核心是基于市场的 许可证交易．如果没有排污权交易，削减1 0 0 0 万吨二氧化硫排放量可能要耗费几十亿美元；而通过排 污权交易，可以保证每年1 0 0 0 万吨的二氧化硫排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染 源．目前美国法律中的排污交易政策已经包括银行政策( b 衄1 d n g ) 、泡泡政策( b 西b h ) 、抵消政策( o 蠡e t s ) 和“排放减少信用”( 等于允许排放量与实际排放量之间的差额) 可以进行交易的政策等内容． 不少西方国家不同程度地采用了美国采用的排污权交易政策．例如，澳大利亚的新南威尔士州等 州．已经实施可交易的排放行动计划( t r a d a b l ee m i m i o ns c h e m e ) ．1 9 9 6 年，二氧化碳排放权交易作为 新生事物在欧洲登场，6 年后的2 0 0 2 年初．已有5 5 0 0 ～7 0 0 0 万吨二氧化碳的排放权被卖了出去，成交 次数超过6 5 次． 为了有效地削减二氧化碳等温室气体的排放，英国政府决定从2 0 0 2 年开始．在国内各企业间实行 自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。

英国环境部的官员表示．希望即将启动的二氧化碳捧放量交易 制度能成为‘京都议定书' 生效后建立国际性二氧化碳排放量交易制度的一个样板根据该制度，对 于申报削减二氧化碳排放量指标的企业政府将予以奖励，对于完不成这一指标的企业将予以罚款 如果不想被罚款，可以从完成了削减二氧化碳排故量指标的企业购买富余的二氧化碳排放削减量政 府将为实行这一制度的企业逐一注册登记并建立账户，允许企业间相互买卖二氧化碳排放削减量削 减量与有价证券一样具有一定的价值，可以对削减量进行交易，从而形成二氧化碳排放量交易市场 为了便于这～市场的运作英国政府将建立奖励基金，从2 0 0 3 年财政预算中开始列支，预计5 年间这 一基金将达到2 ．1 5 亿英镑奖金额度依企业削减二氧化碳排放量的难易程度而定，对于未能如期完成 二氧化碳排放量削减目标的企业，除责令其退还申报指标时所获得的奖金和利息外再次申报二氧化 碳排放量削减指标时，所获得的奖金将相应地减少． 根据智利的‘环境大法) ，智利鼓励采用包括“可交易的排放许可证”、可交易的水权等经济刺 激手段．哥斯达黎加环境资源法引入了生物多样性勘探权和可交易的再造林赋税优惠政策． ( 二) 国际法领域排污权交易的发展概况 “经济手段在全球范围内愈来愈被广泛使用，旨在通过刺激方式．而不是通过硬性的标准或专门 的技术改进来改变人们的行为．”’由于经济手段具有经济效率高、风险少、与市场机制紧密结合、能 提供稳定的财政来源等特点，从全球范围看，经济手段在环境资源法中的运用越来越广。

许多国家通 过法律规定环境经济政策和经济手段取得了成功． 第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1 9 8 7 年( 关于消耗臭氧层物质的豢特利尔议定书》 该议定书第2 条第8 款第a 项规定：作为公约第l 条第6 款规定的二个区域经济一体化组织成员国的 任何缔约国t 可以协议联合履行本条约内规定的关于( 受控物质) 消费的义务，只要联合消费受控物 质的总量不超过本议定书规定的数量2 ．这一联合履约的规定，实际上创造了一种市场机制经济合 作与发展组织理事会于1 9 9 1 年1 月提出的‘关于在环境政镱中使用经济手段的建议) ，建议成员国更 加广泛、坚定的采用经济手段{ ；l 作为其他政策手段的补充或替代( 第1 条第1 敬) ．该建议提出了4 类经济手段供成员国参考：第一是收费和收税：第= 是可交易的许可证；第三是押金制度；第四是财 政补贴．该建议推动了经济手段在欧美国家的应用． 1 9 9 2 年联合国环境与发展会议通过的‘里约宣言) 的原则1 6 指出：考虑到污染者原则上应承担 污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段，并且适当地照顾到公众利 益，而不歪曲国际贸易和投资．”这次会议通过的{ 2 1 世纪议程，第8 章强调：“需要做出适当努力， 1 G l o b a lE n 岫姐n ∞c O u t l o o km i E R 联台田环境觏划署缛．‘全薄环境展望，， 车，张世纲等人译·中国环境科学出版杜，1 9 9 7 年1 1 月第一版．1 0 9 页． ’参看：全国人大环境保护委员会办公室缠，‘国际环境与资源保护条约{ [ 编， 页． 2 联台田环境规划署1 9 9 7 年版权；中文译 中田环境科学出版社1 9 9 3 年版，第H 纂守秋z 论捧污梗交易的法律问最 更有效和更广泛地使用经济手段’。

各国政府应考虑逐步积累经济手段和市场机制的经验⋯⋯以建立 经济手段、直接管制手段和自愿手段的有效组合”3 ．这标志着国际环境政策进入到以环境经济政策 为代表的新时代．．‘气候变化公约’( 1 9 9 2 年)。