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农业转移人口市民化成本的测算与分担机制建设 　　2009年 12月召开的中央经济工作会议,首次提出"农业转移人口";概念,用以代替过去沿用的"农民工";一词,并提出要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务党的十八大报告提出,"加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖";有序推进农业转移人口市民化,成为城镇化面临的一项重要任务推进农业转移人口市民化的难点,表面上是各项制度改革进展缓慢,本质上却是制度改革后的利益格局调整以及由此产生的社会成本问题推进农业转移人口市民化究竟需要多少社会成本?这个社会成本是否能够承受?如何构建科学合理的成本分担机制?这些问题成为当前新型城镇化发展必须回答的问题 　　一、农业转移人口市民化的内涵界定与文献述评 　　(一)相关概念与内涵 　　对农业转移人口市民化的界定,不同的学者有不同 的 表 述 (金 中 夏 等,2013[1];潘 家 华 等,2013[2]),但总体上差异不大综合各种观点,本文认为农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上,获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利,公平公正的享受城镇公共资源和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现身份认同、经济立足、社会接纳、文化交融的过程。

　　农业转移人口市民化成本是指农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务所需进行的各种投入从投入来源看,包括公共成本、个人成本和企业成本公共成本是指政府为农业转移人口提供公共服务、社会保障、保障性住房、新(扩)建城镇基础设施等所需要增加的财政投入个人成本是指农业转移人口个人及其家庭在城镇生存发展所需支付的生活成本、自我保障成本以及住房成本根据《劳动合同法》,企业必须为所聘员工提供必要的劳动条件、劳动保护、福利报酬,并依法为劳动者缴纳社会保险因此,企业成本主要表现为企业为农业转移人口提供住宿和进行专业技术培训而增加的支出,该部分成本一定程度上也是企业自身的生产成本由于企业在农业转移人口市民化过程中实际担负的额外支出较少,因此本文将农业转移人口市民化的综合成本分为需要政府财政负担的公共成本和农业转移人口个人承担的个人成本两部分同时,根据支出方式和时效的不同,将各项成本分为一次性支出和年度支出 　　(二)研究述评 　　目前,学术界关于市民化成本的研究尚不多见,已有的研究大体可以分为三类,分别从个人成本、公共成本、社会成本角度研究农业转移人口(农民工)市民化成本陈广桂(2004)[3]对农民工市民化的私人成本,包括城镇生活成本、住房成本、智力投入成本、自我保障成本等进行了研究测算。

建设部调研组 (2006)[4]、国 务 院 发 展 研 究 中 心 课 题 组(2011)[5]研究测算了农民工市民化过程中政府投入的公共成本,包括为接纳市民化的农民工而增加的基础设施建设成本、公共服务成本、社会保障成本、保障性住房成本、城市管理成本、农民工随迁子女义务教育成本等中国科学院可持续发展战略研究院(2005)[6]分别研究测算了农民工市民化过程中的个人成本和公共成本 　　目前,农业转移人口市民化成本测算没有统一的标准,加之缺乏有效的计量方法和所需数据,有关测算结果也不尽相同建设部调研组(2006)[4]认为,每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为 2万元,中等城市为 3万元,大城市为6万元,特大城市为 10万元(不含运行和管理成本)中国发展研究基金会(2010)[7]认为,中国当前农民工市民化的平均成本在 10万元左右国务院发展研究中心课题组(2011)[5]通过对重庆、武汉、郑州和嘉兴的调研,测算得出农民工市民化政府支出成本在 7.7万元到 8.5万元之间潘家华等(2013)[2]测算得出我国东、中、西部农民工市民化的人均公共成本分别是 17.6万元、10.4万元和10.6万元,全国平均为 13.1万元。

　　从已有的研究文献看,有关农业转移人口市民化的成本研究虽然取得了一定成果,但仍存在较大的提升空间一是尚未形成普遍认可的成本构成体系和测算方法,测算结果差异较大,缺乏公认度二是对城市基础设施建设和维护管理成本的计算,未考虑边际成本递减规律,存在高估成分三是市民化过程中随着农业人口的转移,与转移人口相对应的城镇公共支出成本增加而农村公共支出成本减少,大多数研究只考虑农业转移人口市民化政府公共成本的增加,未考虑其减少部分,对政府财政支出成本估算有夸大成分 　　二、山东省农业转移人口市民化成本测算 　　由于农业转移人口之间千差万别,市民化成本差距较大,本文仅讨论代表性农业转移人口市民化的成本,并假定:(1)农业转移人口市民化的平均年龄为 35岁,人口平均寿命 75岁,在城镇生活约 40年;(2)根据国家统计局《2012全国农民工监测调查报告》,我国外出农民工已婚育龄妇女平均生育1.71个子女(视为一对农民工夫妻的终生生育水平),外出农民工中已婚者占 58.2%,外出农民工中随迁人口基本为其子女,假设随着农业转移人口市民化,其子女全部随之转型,则农业转移人口的人均儿童抚养比例约为 0.50;(3)由于山东省目前尚未建立完善的农村土地流转制度,故本文不考虑农业转移人口的土地置换或退出等费用,仅考虑其城乡流动和市民化后与城镇居民享受均等化公共服务所带来的政府公共支出成本的变化。

　　(一)公共成本测算 　　1.城镇基础设施建设成本 　　即政府对城镇基础设施固定资产投资的支出,该项成本为一次性支出城镇基础设施属于公共产品或准公共产品,同时,人均基础设施建设费用存在边际成本递减规律,即当城镇建设规模达到一定规模和水平后,每增加一个新市民所需增加的基础设施建设支出低于其平均基础设施建设费用因此,本文引入边际成本系数法,对市民化所新增的基础设施建设成本进行测算,令: 其中,λ为城镇基础设施建设支出边际系数,AC、MC分别代表每年城镇基础设施建设支出的平均成本和边际成本,n代表年数,则:人均城镇基础设施建设支出 =ACλ (2)根据式(2),结合《山东省城市建设统计年报2012》数据,计算得出 2012年农业转移人口市民化人均城镇基础设施建设成本为 14736元① 　　2.城镇基础设施维护成本 　　即政府每年安排用于城镇基础设施维护的支出,该项成本为年度支出另外,随着经济社会的发展,城镇年度基础设施维护支出呈增长趋势根据2006-2012年《山东省城市建设统计年报》数据测算,全省人均城镇基础设施维护费用年均增速为5.46%以2012年人均城镇基础设施维护费用支出为基数,按年均5.5%的增速,利用等比数列求和公式S40=BC2012[1-(1+5.5%)40]/[1-(1+5.5%)],计算得出 40年间人均城镇基础设施维护费用支出总和为 49165元。

　　3.一般公共服务、文化体育与传媒、医疗卫生成本 　　即政府为容纳新市民化人口,在提供各项基本公共服务和进行城市日常管理方面所需增加的资金投入,该项成本为年度支出随着农业转移人口由农村进入城镇,一方面城镇的公共服务和管理成本相应增加,另一方面农村的公共服务和管理成本相应减少因此,从政府整体财政支出的角度看,农业转移人口市民化的公共服务管理成本主要表现为城乡之间在公共服务和管理领域的财政支出的差额 　　利用山东省 2012年 17个设区市本级财政支出除以市辖区总人口作为城市人均一般公共服务支出(A);以此为标准,乘以全省城市和县城城区总人口,计算出全省城市和县城一般公共服务支出(B);利用全省一般公共服务总支出(C)减去全省城市和县城一般公共服务支出(B),得出村镇一般公共服务支出,除以村镇总人口,得出村镇人均一般公共服务支出,以此作为农村人均一般公共服务支出(D)标准,则城乡人均一般公共服务年支出差额 =A-D 　　同样,考虑经济社会发展因素,2012年居民消费价格指数为 146.9(以 1995年为 100),年均提高2.28个百分点以 2012年城乡差额数据为基准,按照年均增长 2%②的速度,根据等比数列求和公式,计算出 40年间一般公共服务支出城乡差额总和为 42704元/人。

同理,分别计算得出文化体育与传媒支出、医疗卫生支出成本,结果见表 1 　　 　　值得注意的是,受统计数据限制,本文在测算过程中视市辖区人口为城区人口根据《山东省城市建设统计年报 2012》,全省市辖区大约有 30%的农业人口,这导致设区市本级人均支出测算结果偏小,但考虑到县级市和县城的支出水平低于设区市本级,依此作为县级市和县城支出标准比较适宜另外,将村镇支出作为农村支出标准,测算结果有所偏大,但考虑到镇级政府作为基层政府直接管理村庄和镇驻地,费用很难区分,因此总体来说上述偏差可以接受 　　4.随迁子女义务教育成本 　　目前,山东省义务教育经费已经实现城乡统一标准,因此农业转移人口随迁子女义务教育成本主要表现为城市新建义务教育学校的经费投入,该项成本为一次性支出根据《山东省教育事业统计年报 2012》数据,城市新建一所 24个班(1080人)的小学造价约为 1500万元,新建一所 30个班(1500人)的初级中学造价约为 2841万元,那么农业转移人口随迁子女在城镇接受义务教育的人均建校成本为 3.28万元/生③按照农业转移人口人均儿童抚养比例为 0.50计算,则农业转移人口随迁子女义务教育成本为 32800元 ×0.50=16400元。

　　5.社会保障成本 　　目前,山东省城乡居民基本养老保险、基本医疗保险已经并轨运行,城乡在补助标准上没有差异,因此社会保障成本主要为城镇政府每年用于新增最低生活保障人员的支出,该项成本为年度支出同时,农业转移人口绝大多数为青壮年劳动力,在农村并不享受最低生活保障,因此该项成本仅仅是城镇增加的最低生活保障支出费用2012年,全省城镇最低生活保障人员为 53万人,占非农业人口的比例为1.34%,人均实际保障 280元/月按照此比例,农业转移人口市民化后人均城镇最低生活保障成本为280元/人·月 ×12月 ×1.34% =45元考虑物价增长因素,按照年均 2%的增速,以 2012年为基准,计算得出 40年间农业转移人口人均城镇最低生活保障成本为 2718元 　　6.保障性住房建设成本 　　即政府把新市民化人口纳入城镇住房保障体系增加的资金投入,该项成本为一次性支出根据《关于推进公共租赁住房和廉租住房并轨的实施意见》和《山东省保障性住房十二五规划》文件,到2015年全省保障性住房供给以公共租赁住房为主,并全面取消户籍限制,实现同城待遇,全省保障性住房覆盖率达 20%。

基于此,根据《山东省城市建设统计年报 2012》数据,全省公共租赁住房主要为高层和小高层,建安成本约为 2000元/平方米,按公共租赁住房覆盖 20%④的农业转移人口群体、人均住房面积 20平方米测算,则该项成本支出为 2000元/平方米 ×20平方米 ×20% =8000元 　　(二)个人成本测算 　　1.生活成本 　　农业转移人口市民化的生活成本,是指农业转移人口自身及其家庭在城镇生活的日常消费支出,包括食品、衣着、家庭设备用品及服务、居住、医疗保健、交通和通信、教育文化娱乐服务等支出项目由于住房成本在市民化成本测算中单独列算,因此,以2012年山东省城镇居民人均年支出(。