事业单位的沿革.doc

事业单位的沿革事业单位的沿革“事业单位”的概念产生于新中国成立之初，至少在 1952 年 “事业单位”这个特定 词汇就已经出现在规范性文件中1963 年，在国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制 管理的暂行办法》 （草案）中将事业单位界定为“为国家创造和改善生活条件，促进社会福 利、满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位” 但直到 1998 年，在国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》中才首次从法律上将事业单位定义为 “国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、 科技、文化、卫生等活动的社会服务组织” 1999 年通过的《中华人民共和国公益事业捐 赠法》再一次明确规定了事业单位包括了“公益性非盈利为目的的教育机构、科学研究机 构、医疗卫生机构、社会文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等” 从比较的角度来看，我国的事业单位，是一个非常特殊的现象，可以说是极具中国特 色其称谓，在西方发达国家都没有对应的词汇；其机构性质，也很难用国外的非盈利组 织（NPO）或者非政府组织（NGO）来对比由于在《事业单位登记管理暂行条例》 》中， 它被定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织” ，是“由国家机关举办或者 其他组织利用国有资产举办的” ，专家们也就据此将其译为“Public Service Unit” （公共服 务机构） 。

事实上， “公共服务机构”这个概念还不能容纳现在所有的事业单位，只是表达 了其设立的初衷从功能上讲，我国的事业单位有这样三个显著的特点：一是我国人才资源的主要聚集 地绝大多数事业单位是以脑力劳动者为主体的知识密集型组织，专业人才是事业单位的 主要人员构成，我国 70％以上的专业技术人才都集中在事业单位；二是我国物质文明、政 治文明、精神文明建设的重要力量；三是提供了巨大的就业机会，为缓解我国的就业压力 做出了重要贡献据统计，目前全国事业单位共计 125 万个，其中独立核算事业单位 95.2 万个，纳入政 府事业单位编制的人员 3035 多万人，各项事业经费支出占国家财政支出的 30％以上，涉 及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，几乎覆盖了我国各个行业，从业 人员仅次于企业，是我国的第二大社会组织事业单位改革的必要性我国传统的事业单位是与传统的计划经济体制相适应的，为推动我国各项事业的发展 发挥过重要的积极的作用但是和传统的计划经济体制一样，我国传统的事业单位也存在 着一些严重的弊端一、 人员膨胀，财政不堪重负，事业单位面临生存困境事业单位是许多人理想的就业选择，在国有企业改革和政府机构改革过程中又有相当 一部分人员转入事业单位，这使得事业单位人员严重超编，财政开支极大。

各项事业经费 支出现在已经占政府财政支出的 30％以上，而且中央和地方财政支出中事业费比例还有逐年增加的趋势但绝大多数事业单位将超过 70％的事业费用于“人头费”开支，直接用于 “养事”的经费不足 30％从事业单位的角度看，财政供应资金大多被“人头”吃掉，事 业单位只有“吃饭钱”没有“干活钱” ，有些事业单位甚至连“吃饭钱”都难以为继，于是 直接导致其目标和行为偏离事业发展的基本要求和规范而人满为患的事业单位往往又工 作效率低，服务能力缺欠，服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着 极为尴尬的局面二、 机构臃肿，资源严重浪费我国以往事业单位的设置，主要是考虑政府部门的特殊需要，为了发展各项事业，各 级政府又都设立了相应的事业行政管理部门由于部门分割、地区分割、行业分割、学科 分割、军民分割，所以各部门的事业单位各自为政，将本部门的利益放在首位，各自形成 自己的封闭体系这就使得我国事业单位布局分散，职能交叉，机构重复设置，造成人力、 物力、财力和信息资源的巨大浪费三、 体制改革滞后，缺乏生机和活力长期以来，事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，于是许多行政职能也延伸到 事业单位，以事代政，混淆事权。

同时一些应属于事业单位的事务又拿到政府机关，政事 合一，导致政事职责不分，关系不顺此外，政府各部门对事业单位控制过严，管理过细， 使事业单位缺乏生机和活力政府包揽过多，一定程度上抑制了社会、民间办事业的热情， 例如我国的科研事业单位主要由政府承办，企业对科技的投入只占国家全部科技投入的 13.8％，而经济发达国家如美国和日本早已超过 60％四、 资源配置和服务非社会化，社会效益低下在计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，不仅各类事业资源，包括社会资源也是 通过各种行政化手段加以配置和运用的这种非社会化的资源配置方式，必然降低资源的 使用效率，弱化公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下我国的事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会文化，满足人民生活需 求等方面做出过巨大成就，并将继续发挥其独特的作用但是，随着我国社会主义市场经 济体制的逐步建立健全，人民生活的不断提高，社会对社会公共产品和服务的要求也在不 断的增加和提高，基本形成于计划经济时期的事业单位已经明显不能适应新时期、新阶段 的要求多年来它本身也在多方面出现了很大的变化，比如有些事业单位成为政府变相增 加政府机构、扩大编制、占用财政预算的一类特殊机构；有些事业单位营利性行为凸现， 向商业化主体演变等等。

事业单位承担着社会公益目的却不能提供良好地公共服务，这就是事业单位改革的根 本动因从更宏观的角度看，事业单位改革只是手段，最根本的目的是要发展由事业单位 所提供的各种公益服务，使其成为中国经济社会发展的新动力事业单位改革的历史回顾改革开放以来，我国的社会事业进入了快速发展时期，在发展的同时，对社会事业体 制也进行了一系列改革探索一是改革了事业单位的具体管理与运作方式，全面扩大了事 业单位自主权在资金来源上由过去单纯依赖政府财政拨款改为多渠道筹集资金，允许并 鼓励各个单位结合自身业务活动或利用其所占有的资源进行创收二是部分调整了事业单 位的行政管理体系三是把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企 业化改革四是在社会事业发展中引入民间和社会力量，民办学校、民办医院、民办文艺 团体科研机构等组织相继出现，打破了完全依靠政府组织和发展社会事业的局面在社会事业发展和改革取得成效的同时，又出现了新的问题，其中最为突出的是这样 的观点和行为:事业单位改革就是要“减钱、减人” ，就是要“市场化” 一、 “过度市场化”的改革取向我国事业单位以往的改革是以“推向市场”为目标的改革，1992 年《中共中央、国务 院关于加快发展第三产业的决定》 （中发[1992]5 号文件）提出对事业单位要实行企业化经 营：“现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企 业化管理” 。

问题是在具体实践中，对实行企业化转制或企业化管理的事业单位的选择，并 非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性而定，而更多地是依据机构自身在在市 场上的生存能力，与此同时还在公共服务领域引入了一些不尽合理的激励机制过度的市 场化取向会损害公众利益，不加细分地推动本来以公益事业为目的的事业单位实行企业化 经营，必然使事业单位追求的不再是社会效益的最大化而是机构本身效益的最大化，最终 使政府职能和国家目标受到严重影响例如，把农业科研单位推向市场化，单纯从市场获 得回报来发展基础研究，难度极大，使我国大多数农业科研单位由以前的“有钱养兵，无 钱打仗”变成现在的“无钱养兵，无钱打仗” 所以出现“过度市场化”的改革取向，一方 面是因为对社会事业和市场各自的功能特点认识不清，更为现实的原因则来自对减轻财政 负担的追求这一倾向在一些地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府尤为突出公益事业单位应由政府支持这些年来，政府在社会事业上的投入一直在增加，数据 显示，2000 年到 2002 年，国家总的预算拨款增加量达 82％，但除了几项国家强令减少收 费的服务项目外（如义务教育） ，不断增加的投入并未带来公共服务收费价格的下降。

教育 和医疗系统可以说是社会事业中市场化程度最高也最为成功的，但是据资料显示，近年来 人民最不满意的、腐败现象最严重的五个行业中，教育系统和医疗系统榜上有名由此可 见事业单位的改革不能是简单的市场化，核心公共服务必须由政府提供，还要依靠政府支 持二、 “甩包袱”的政策和思想作为一个庞大的群体，中国的事业单位承载了巨大的就业量，为政府和企业分担了巨 大的社会负担，还承担了多方面的改革成本，如军转干部安置、机关分流人员安置等另 一方面也因其机构庞大、人员臃肿而广遭批评，因此一提及事业单位的改革，就有“减钱、 减人”的建议与举措但是和世界上市场经济体制完善的国家比较，我国的财政支薪人员 占人口的比例仍保持在一个比较合适的范围例如，美国有 2.83 亿人口，政府雇员 2800 万人，我国 13 亿人口，财政支薪人员大约是 4500 万人；在中央层面，美国联邦政府雇员 大约是 300 万人，隶属于总统的各类独立机构 3000 个左右，办事机构和法人机构大约 300个，而我国隶属于中央政府的事业单位大约是 2600 个，财政支薪人员大约是 110 万人人 们普遍的印象和数据对比的结论不尽相同，仔细分析就会找到问题所在。

在我国，公共事 业的发展是极不平衡的，广大偏远贫困地区的公共事业更是落后，比如每 384 名农村人口 才有一名医护人员，78 名农村人口才有一名教师与发达国家相比，中国的科技投入、公 共卫生投入、公共教育投入、文化事业投入都偏低这也就是说，我国事业单位的改革重 点不在于削减预算，裁减人员，而是要进行内部管理改革，建立有效的监督和绩效评介系 统，提高服务效率随着社会的进步和文明的发展，社会服务和管理的复杂性进一步增强， 对公共服务人员的数量和质量的要求必然会越来越高三、放权过度，约束不足不同领域的社会事业有不同的发展逻辑和运行规律，并非对所有机构都可以放权，即 便在某些领域可以放权，也必须形成有效的约束但在这些年的改革实践中，这个问题没 有得到合理解决比如鼓励事业单位在政府拨款之外开展创收的问题上，诸如基础教育、 卫生防疫等承担国家法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，至于创 收活动的内容、收入比例、用途则几乎没有限制，这已经成为滋生腐败的温床其他的社 会事业领域也存在着放权过度和约束不足的问题，社会事业领域已经出现“乱”的局面我们能否构建一个服务型政府与和谐社会，事业单位的改革是关键之一。

要做好这项 工作，应该认真研究我国的实际情况，拿出切实可行的方案，不能一说到事业单位的改革， 就是简单的“市场化” 、 “私有化” 、 “股份化” ，政府更不能有甩“包袱”的思想和政策事业单位改革的基本途径事业单位改革是继企业改革和政府机构改革之后的又一重大改革，由于事业单位兼具 了 “行政机构”和“企业”两种不同的属性，要对其进行改革，复杂性、艰巨性都在企业 改革和政府机构之上事业单位的改革同党政机关和国有企业的改革相比，无论在改革的 目的、原则、途径、方法上，还是在检验改革的成效上，都应有明显的不同，必须根据事 业单位的性质，遵循市场经济条件下事业发展的规律稳步推进我国事业单位情况复杂，性质各异对现有的事业单位进行在社会主义市场经济体系 中的准确定位和科学分类，然后对不同类型的事业单位分别采取回归政府、推向市场、保 留和撤销等不同的改革方式，纳入各自的领域，是改革的第一步根据现有事业单位的社 会功能和实际运行情况，目前我国的事业单位可以分为三类：一是行政执法类该类事业 单位是直接承担政府行政职能，为政府服务主要从事监管、资质认证、质检、签证等类 活动这类单位应该只允许政府举办，经费来源完全依靠国家财政；二是公共服务类。

该 类事业单位承担公共事业发展职能，为社会服务主要从事科教文卫等社会事业和与公共 基础设施建设、公用事业服务相关的活动这类单位。