从一起诉讼透视非现场执法之尴尬.doc

从一起从一起诉讼诉讼透透视视非非现场执现场执法之法之尴尴尬尬据媒体报道，广州市民谭某在去车管所办理机动车年审业务时，车管所以该车有 4 次违章尚未处理为由，拒绝为其核发机动车检验合格标志谭某遂一纸诉状将车管所告上法庭私家车主与交警部门对簿公堂，其轰动效应可想而知激烈的法庭辨论中，原告谭某认为， 《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条明确规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志”，车管所的退办行为违法而交警部门的依据则是于 2004年实施的公安部 72 号令即《机动车登记规定》，其三十四条明确规定：“机动车涉及道路交通安全违法行为和交通事故未处理完毕的，不予核发检验合格标志”，谭某有交通安全违法行为未经处理，故该车无法核发机动车检验合格标志受理此案的广州市天河区人民法院经过慎重审理，最终认定广州市车辆管理所东山分所行为违法，判车管所败诉并责令车管所对原告谭某申请汽车检验合格标志的行为重新审核并作出具体行政行为此项判决结果一宣布，可谓一石激起千层浪，各方争议之声不绝于耳。

那么，天河区人民法院又是根据什么做出这样的判决呢？原来，天河区人民法院在审理中认为，公安部 72 号令即《机动车登记规定》只是行政规章，是下位法，而《中华人民共和国道路交通安全法》是经全国人大通过的法律，是上位法，当下位法与上位法的规定相抵触相冲突时，依照《中华人民共和国立法法》规定，应当适用效力高的《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，下位法失效广州市车辆管理所东山分所因谭某的汽车有交通违法行为没有处理而拒绝核发检验合格标志是有悖法律规定的，属适用法律错误而原告谭某的交通违法行为属另一法律关系，可由相关交通警察大队依法处理一场诉讼案件的败诉，再次使交警部门陷入了尴尬境地长期以来，车主办理年审先要消除违章记录，早已经成了全国公安交警部门顺理成章的做法，而且也是对非现场执法过程中查实的交通违法行为进行处罚的最直接最有效的途径现如今一场诉讼，为交警部门长期以来的习惯做法贴上了“违法”的标签，交警部门又该何去何从呢？依然故我未免有“知法犯法”之嫌，而亡羊补牢固然大有有错必纠、令行禁止之气慨，但非现场执法的有效处罚又该如何实施？难道让民警拿着违法车辆清单到路面上一辆辆对照检查？这样势必将大大增加公安交警部门的执法成本。

进退两难之际，不禁令人慨叹：都是“非现场执法”惹的祸啊！事实上，自 1996 年 5 月初，北京市公安交通管理局科研所在北京市西四路口试验国内第一台“抢红灯自动拍摄器”获得成功，并正式投入使用至今的十年间，对“非现场执法”的质疑之声从来就没有停止过诚然，在我国目前交通参与者整体交通法律法规意识还有待提高，交通管理队伍整体素质有待提高，警力不足，对时空管控力度还相对薄弱的情况下，非现场执法作为一种新的执法模式，对规范道路交通参与者的交通行为和预防道路交通事故的发生所起到的积极作用是毋庸置疑的，首先它解决了长期困扰道路交通执法当中存在的人情问题其次是避免了交通警察与交通违法人的正面冲突再次，是对道路交通违法行为产生巨大的威慑作用同时弥补了警力不足的弱点，大大提高了交通管理工作的效率然而，在我们看到非现场执法的积极作用的同时，也应该清醒的认识到，由于长期以来公安交警部门在高度重视非现场执法的硬件投入、软件建设的同时，忽视了相关配套法规的建设和运作机制的完善，甚至很多时候是“摸着石头过河”，致使非现场执法的局限性及不规范性也逐渐显露出来，并饱受外界诟病，屡屡成为社会关注的焦点笔者并非科研人员，对于非现场执法所应用的科技装备及其构造原理几乎是一无所知。

但依笔者在平时的生活中工作里观察所得，非现场执法的局限性，归结起来大致有以下几点：其一、法律依据不足关于非现场执法的这一弱点，本文所述的诉讼案例就是一个活生生的例子道路交通安全法颁布实施后，虽然为公安交通管理部门的非现场执法提供了法律依据，但由于其规定的过于简单笼统，致使非现场执法模式在实施过程中，屡屡出现与法理相悖之处1、道路交通安全法第八十七条明文规定：公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正但非现场执法模式无法当场纠正当事人的违法行为，有时当事人即使知道自己已经违法，但不知道违法行为已经被公安交通管理部门所记录，自然也就无法给予当事人和在场的群众及时的警示及教育2、道路交通安全法实施条例第一百一十条规定：当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩而非现场执法模式传递信息滞后性的特点，使得违法当事人在经过一段时间后得知自己的违法行为时，回忆不起当时是否有违法的情节或违法情节的具体情况，所以陈述和申辩也就无从谈起从某种意义上来说，这剥夺了当事人的陈述和申辩的权利3、由于道路交通违法严重程度不同，道路交通安全法第八十八条规定：对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。

而在非现场执法实践过程中，警告处罚几乎不可能，最低的处罚就是罚款道路交通安全法第八十七条规定：对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行而对非现场执法来说，这一条却形同虚设由于非现场执法无法真正实现交通执法中的教育功能，很容易引起违法当事人的抵触情绪，因此也频频招致外界对非现场执法是否“不教而诛”、 “以罚代管”的质疑4、道路交通安全法第三十八条规定：车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行在现实生活中我们也经常会遇到交通民警在执行交通安全警卫任务时，为便于车队通行，会以手势指挥等候红灯的车辆先行通过然而，这就不得不面临一个新问题：倘若该路口设有闯红灯自动抓拍系统，而车主在并不知情的情况下依照民警的指挥手势通行，却被自动抓拍系统摄录下违法证据，岂不是冤哉枉也？相信目前绝大部分公安交警部门尚没有人性化到将执行警卫任务时段抓拍到的违法照片主动剔除，而车主们要想据此辩白，单是取证就已经难于上青天合法权益受到了“合法”侵害，这个“单”，应该由谁来“买”？其二、违法信息不对称执法的目的是为了让人们遵守法律，从而形成一个良好的社会秩序。

为了保证达到这样的目的，才需要采取一些包括罚款在内的强制措施罚款不是执法的目的，而是为了制止违法行为的发生而在非现场执法模式中，电子警察的记录不是执法本身，只是一种证据，交警必须依据此种证据按程序完成执法行为而根据《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关作出处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据而第四十一条也同时规定：在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立因此，如果交警部门在有证据的情况下，没有依据程序履行告知义务，则有悖执法目的也正因如此，去年被媒体炒的沸沸扬扬的“杜宝良事件”就再一次把关于非现场执法的合法性争议置于大众舆论的风口浪尖在这里，我不禁提出这样一个疑问：交警部门应该如何做，才算是“合法”履行了告知义务呢？报纸公告？并不是每一位市民都有订阅报纸的习惯而对于普通百姓来说，上网查询？太时尚短信查询？太困难声讯查询？太昂贵最关键的是，人们并没有假设自己经常有违法行为，需经常主动查询自己是否违法的义务，更何况获取信息的成本绝不低廉凡此种种，导致了违法当事人往往不能够及时获知自己的违法信息。

那么，是否只有交通民警亲自将违法告知书“送达”到当事人手中，才算是真正尽到了“告知”的义务？如果真正如此的话，那么“非现场”执法所彰显的效率优势还有什么意义可言？如何才算是尽到了“告知”的义务，如何使“非现场执法”模式中执法者与违法当事人真正做到信息对称，法律没有明确界定，条例没有操作规范不绝于耳的争议声中，无论是执法者还是违法者，仍然是一派茫然其三、技术设备缺乏质量监督由于非现场执法模式在我国实施时间并不长久，而随着公安交警部门科技强警的建设高潮，许多厂家纷纷瞄准了这块市场然而，由于厂家的技术实力参差不齐，导致产品的质量技术水平同样良莠不齐许多厂家的产品并没有通过国家权威部门的检测，缺乏有效的质量监督和验收机制，尤其在系统建设过程中没有专业人士把握技术和质量关而目前通用的政府招标采购方式又从某种程度上制约了使用者对产品质量的了解和监督作用虽然目前已颁布实施《闯红灯自动记录系统通用技术条件》及《公路车辆智能监测记录系统通用技术条件》规范，但相对于电子警察系统日新月异的发展速度和公安交通管理的需要而言，并没有统一的可参照技术标准和相关认证体系正因如此，导致了目前的非现场执法电子系统的核心拍摄部件无法统一，资料存储格式也因此五花八门，难以实现资料共享。

而长期以来的重建设轻管理的思想，也使公安交警部门很少能够拥有一支专业的电子警察系统管理队伍，而随之产生的如设备质保期后的维护及设备升级改造、系统日常维护等等问题也将不断困扰着基层交警部门其四、执法证据的有效性备受质疑目前我国公安交警部门普遍采用的电子警察系统，绝大多数是采用数字照片作为违法证据保存的介质而众所周知，在法律上，数字照片是不可以作为唯一的证据使用的，这应该是一个常识因为数码照片的特性决定了它在充当证据的时候，有那么一点点先天的不足因为数码照片极易进行加工修改，用 PhotoShop 简单修改一下，就有可能移花接木，使违法事实面目全非同时它还存在着原件与备份件一模一样，根本无法分辨的弱点如果对副本进行修改后，完全可以冒充原件，照片的真实性无保障因此，将数码照片作为唯一的证据使用，有违法律证据要绝对排他的精神倘若有车主据此提出质询，恐怕公安交警部门又将再一次面临本文开头的尴尬场面 其五、无法有效锁定违法者由于非现场执法模式的局限性，目前为止，我国所普遍采用的电子警察系统，仅能够确认车辆违法的事实，具体驾驶员不详，交警部门只能以车定人按图索骥，因此在交通执法过程中，经常出现替代违法驾驶人接受处罚的情况，这既有悖于依法管理中应遵循的归责原则，也难以切实保障车主的权益，从而背离了交通执法的目的。

而由此衍生的弊端更应当引起我们的警惕由于在对交通违法行为的处罚中，除了罚款之外，还要对驾驶人实施记分按照法律规定，交通违法记分达到 12 分时，驾驶人将被吊销驾驶执照并重新回到驾校学习，再次考核及格后才能重新上路而非现场执法模式中无法确定当事人的漏洞却使某些不法分子嗅到了其中的“商机”据悉，北京就应运而生了一批专业的“铲分族”，只要违法驾驶人肯出钞票，就可免去“回炉”之虞非法中介拿着当事人的违法记录去“运作”一番，或许就会有几位无辜的市民驾驶证上多出了几次莫名其妙的违法记分记录，而当事人却被蒙在鼓里违法驾驶人免去了烦恼，非法中介们获得了实惠这幕黑色喜剧的背后，固然有公安交警部门内部某些害群之马做内应的腐败身影，但不法分子之所以能够“用别人的驾驶证扣自己交通违法的罚分”，恰恰来自于非现场执法中“只对车不对人”中所凸显出的回旋余地，同时也深刻反应出非现场执法模式的缺陷和不足，也正是非现场执法的这个“软肋”，才会为不法分子大赚黑钱留下了可乘之机其六、对套牌车辆无能为力任非现场执法模式如何神勇广大，面对假牌、套牌以及遮挡号牌车辆，同样是一筹莫展，束手无策有些车辆使用“心心相印”等吉祥喜庆文字遮挡，有的使用影碟光盘遮挡，有的干脆用泥巴污盖。

由于被抓拍后号牌不清晰无法确定违法车辆身份，从而无法对其实施处罚而更可恶的就是使用假牌、套牌来嫁祸他人的车辆了无论是车主还是执法机关，都饱受套牌车辆困扰而现阶段由于警力有限，被克隆车辆的车主在申诉过程中，往往需要自行取证来排除自己的违法嫌疑，其中困难可想而知由此往往衍生出一些不必要的矛盾，一旦处理不好就会影响到警民关系综上所述，非现场执法模式在国内的广泛应用，缓解了多年来警力不足和交通事故不断攀升之间的矛盾，扩大了交通管理的。