关于公用事业领域的反垄断指南（征.doc

附件1关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）第一章 总 则第一条 目的和依据为了预防和制止公用事业领域垄断行为，引导经营者加强反垄断合规，强化自然垄断环节监管，保护公用事业领域公平竞争市场秩序，维护消费者利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等法律规定，制定本指南第二条 相关概念 （一）本指南所称公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务（以下统称商品）的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业二）本指南所称公用事业经营者，是指经营公用事业的自然人、法人和非法人组织第三条　基本原则反垄断执法机构开展公用事业领域反垄断监管执法坚持以下原则： （一）维护公平竞争持续加强公用事业领域反垄断监管执法，坚持平等对待、一视同仁，依法保护各类经营主体合法权益，着力预防和制止公用事业领域垄断行为，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或者排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争，维护公平竞争市场秩序二）依法科学监管准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，区分自然垄断环节与竞争性环节，增强反垄断执法的针对性、科学性、有效性，强化事前事中事后全链条监管，推进监管效能提升。

三）增进民生福祉依法规制公用事业领域垄断行为，推动公用事业经营者依法合规经营，提供优质商品和服务，提高人民群众生活品质，切实保障和改善民生，维护广大消费者利益，不断增进民生福祉四）服务高质量发展坚持监管规范和促进发展并重，充分发挥市场机制作用，持续优化营商环境，促进公用事业领域要素资源循环畅通，推动建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，有力服务高质量发展第四条 反垄断合规鼓励和支持公用事业经营者加强反垄断合规建设，建立健全反垄断合规管理制度，有效识别潜在反垄断法律风险，并采取相应的预防和处置措施公用事业领域行业协会应当加强行业自律，通过竞争倡导、合规指引等方式，引导公用事业领域各类经营者依法竞争、合规经营，维护良好市场竞争秩序第五条 相关市场界定界定公用事业领域相关商品市场和相关地域市场遵循相关市场界定的基本依据和一般原则进行替代性分析，同时结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，根据个案具体分析一）相关商品市场界定公用事业领域相关商品市场时，可以综合考虑相关商品的特征、用途、价格、使用成本和便利程度、多数需求者对该商品的依赖程度、使用习惯、更换成本等因素进行需求替代分析。

当供给替代产生的竞争约束类似于需求替代时，可以根据其他经营者对物理网络或者其他关键基础设施的投入、承担的风险、进入目标市场的时间等因素进行供给替代分析二）相关地域市场界定公用事业领域相关地域市场时，可以综合考虑多数需求者选择相关商品的实际区域、提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施分布情况、特许经营范围等因素进行需求替代分析当供给替代产生的竞争约束类似于需求替代时，也可以根据其他地域的经营者提供相关商品的即时性和可行性等因素进行供给替代分析在垄断协议或滥用市场支配地位个案中，相关地域市场一般界定为公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施覆盖范围在经营者集中个案中，考虑公用事业领域存在选择特许经营者的竞争环节，相关地域市场界定可能不局限于公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施覆盖范围，还可以考虑选择特许经营者的竞争范围第二章 垄断协议第六条 整体分析框架认定公用事业领域的垄断协议，适用《反垄断法》第二章和《禁止垄断协议规定》通常情况下，首先认定相关行为是否属于《反垄断法》第十七条和第十八条第一款规定的情形，再分析经营者是否能够证明上述行为符合《反垄断法》第十八条第二款、第三款规定的不予禁止或者第二十条规定的豁免条件。

第七条 横向垄断协议具有竞争关系的公用事业经营者达成下列协议，一般会构成《反垄断法》第十七条第一项至第五项禁止的垄断协议： （一）通过口头约定、召开会议、签订自律公约等方式，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平；（二）通过合作经营、组建联合体等方式划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润；（三）通过其他方式达成横向垄断协议 第八条 纵向垄断协议公用事业经营者与交易相对人达成下列协议，一般会构成《反垄断法》第十八条第一款第一项、第二项禁止的垄断协议：（一）通过签订协议、口头约定、召开会议、下发通知等方式，固定交易相对人转售商品的价格水平、价格变动幅度，或者限定最低价格水平、价格变动幅度；（二）通过固定或者限定交易相对人利润水平或者折扣、返利、手续费等方式，间接固定交易相对人转售商品的价格或者限定转售商品的最低价格；（三）通过其他方式固定转售商品的价格或者限定转售商品的最低价格公用事业经营者实施固定转售价格或者限定最低转售价格行为，可能通过停止供应、解除协议、收取违约金或者罚款、减少返利或者折扣等惩罚措施，或者以优先供应、给予返利或者折扣、提供支持等奖励措施，强制或者变相强制交易相对人进行转售价格限定，并可能通过现场检查、要求交易相对人定期上报销售价格等手段对转售价格进行监督。

公用事业经营者与交易相对人达成上述协议的，一般具有排除、限制竞争效果，构成垄断协议公用事业经营者能够证明协议不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止公用事业经营者与交易相对人达成上述协议，能够证明参与协议的经营者在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止第九条 经营者的组织与实质性帮助行为经营者的下列行为，一般会构成《反垄断法》第十九条禁止的组织、实质性帮助行为：（一）组织、协调或者促成具有竞争关系的公用事业经营者获得或者交流竞争性敏感信息，进行意思联络，达成或者实施垄断协议；（二）在公用事业经营者达成或者实施垄断协议过程中，对协议的主体范围、主要内容、履行条件等发挥决定性或者主导作用；（三）对垄断协议确定的价格、数量、地域范围等执行情况进行监督，促进公用事业经营者达成或者实施垄断协议；（四）通过其他方式组织达成垄断协议或者提供实质性帮助第十条 行业协会的组织行为公用事业领域行业协会不得组织公用事业经营者达成或者实施垄断协议，不得为公用事业经营者达成或者实施垄断协议提供便利条件第十一条 豁免制度公用事业经营者以保障安全等为由，主张所达成的协议适用《反垄断法》第二十条的，需要提供证据证明协议符合该条规定的条件。

反垄断执法机构依据《禁止垄断协议规定》有关规定针对个案情况依法作出认定第三章 滥用市场支配地位第十二条 整体分析框架认定公用事业领域的滥用市场支配地位行为，适用《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位行为规定》通常情况下，首先需要界定相关市场，认定公用事业经营者在相关市场是否具有市场支配地位，再结合公用事业经营者提出的正当理由以及相关行为是否排除、限制竞争，具体分析是否构成滥用市场支配地位行为第十三条 市场支配地位的认定反垄断执法机构依据《反垄断法》第二十三条、第二十四条的规定，认定或者推定公用事业经营者具有市场支配地位反垄断执法机构在认定公用事业经营者具有市场支配地位时，可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，重点考虑以下因素： （一）公用事业经营者的市场份额和相关市场竞争状况； （二）公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力；（三）用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度；（四）其他经营者进入相关市场的难易程度，包括是否存在行业准入限制和特许经营模式等情况 认定两个以上公用事业经营者具有市场支配地位，还应当考虑公用事业经营者的行为一致性、市场结构、相关市场透明度、相关商品同质化程度等因素。

第十四条 不公平高价具有市场支配地位的公用事业经营者，在执行政府制定的价格和收费标准之外，可能滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品分析公用事业经营者是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第一项禁止的不公平高价行为，可以考虑以下因素：（一）商品的价格明显高于其他经营者在相同或者相似市场条件下提供同种或者可比较商品的价格； （二）商品的价格明显高于同一经营者在其他相同或者相似市场条件下，不同区域提供的同种或者可比较商品的价格； （三）商品的价格明显高于同一经营者在相同或者相似市场条件下，不同时期提供的同种或者可比较商品的价格；（四）在成本基本稳定的情况下，超过正常幅度提高商品价格； （五）在成本增长的情况下，商品的提价幅度明显高于成本增长幅度；（六）需要考虑的其他相关因素第十五条 拒绝交易具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由拒绝与交易相对人进行交易分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第三项禁止的拒绝交易行为，可以考虑以下因素：（一）通过直接拒绝、故意拖延等方式，拒绝为交易相对人提供供应服务；（二）通过故意延迟或者停止供应等方式，拖延、中断为交易相对人提供供应服务；（三）通过要求交易相对人支付不合理费用，或者设置其他严重损害交易相对人利益的限制性条件，使交易相对人难以接受其供应服务。

认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十一条列举的因素外，还可以考虑交易相对人不遵守已订立的公平合理的交易合同，或者因不可抗力等客观原因无法进行交易第十六条 限定交易具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由从事限定交易行为分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第四项禁止的限定交易行为，可以考虑以下因素：（一）要求交易相对人只能采购其或者其指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等；（二）通过直接拒绝、故意拖延提供供应服务等方式，迫使交易相对人只能与其或者其指定的经营者进行交易；（三）通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统、名录库等方式，变相限定交易相对人的交易对象认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十一条列举的因素外，还可以考虑为保护针对交易进行的特定投资所必需第十七条 搭售具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由违背交易惯例、使用习惯等，以交易相对人难以选择、更改、拒绝的方式，从事搭售行为分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第五项禁止的搭售行为，可以考虑以下因素：（一）搭售设备、材料等；（二）搭售保险、维保服务或者其他增值服务；（三）搭售其他商品。

第十八条 附加其他不合理的交易条件具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由从事附加其他不合理的交易条件行为分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第五项禁止的附加其他不合理的交易条件行为，可以考虑以下因素：（一）要求交易相对人交纳不合理的保证金、押金；（二）要求交易相对人承担不应由交易相对人负担的不合理费用；（三）要求交易相对人向第三方购买非必需的商品第十九条 差别待遇具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由对条件相同的交易相对人实行差别待遇分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第六项禁止的差别待遇行为，可以考虑以下因素：（一）交易价格、折扣、服务内容、数量、计价方式、付款条件、售后服务条件等明显不同；（二）交易相对人之间在交易安全、交易成本、规模和能力、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在实质性影响交易的差别认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二。