上海失地农民保障问题研究.pdf

上海交通大学 MPA 论文 上海失地农民保障问题研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究背景和意义 上海，作为中国最大的城市，以其全国领先的经济发展和高度的城市化而 闻明全国然而，上海的经济发展一样不可避免的大规模的征地建设，也就不 可避免的遇到失地农民问题市中心地带已经没有余地可供发展了，接下来的 开发建设目标就放到了经济相对落后、人口密度相对较低的远郊区郊区的经 济发展明显要落后于市中心区，况且土地原本就是稀缺的社会资源，失地农民、 征地政府和用地企业，三者之间互相权衡博弈着，都在追求着各自利益的最大 化就全国范围来看，失地农民总是处于弱势群体状态，以往的各项政策制定 往往更多的倾向于企业经济利益的提高和当地政府经济指标的上升失地农民 的利益保障往往相对比较难受到政策上的倾斜和照顾，这就导致了各种不稳定 因素和不和谐的事件的发生因此，在研究失地农民保障问题上，重点还是要 更多的放在保障失地农民的合法利益上，从征地补偿、就业安置和社会保障等 方面为失地农民提供系统的保障覆盖 对于失地农民问题，国内外也有许多学者将进行了研究，有的学者从失地 农民的角度入手，着重考虑如何更好的使农民得到保障；有的学者从现有的土 地流转政策和征地补偿政策入手，以政府主导的视角来分析问题；也有的学者 从区域性经济发展的角度，分析各方的利益博弈。

总体上看来，各位学者看待 问题的角度和和利益支持方偏重不同，导致了在系统性、综合性上的不足和理 论支持的深度不够所以，本文力图站在一个中庸的立场上，不偏不倚的将利 益放到一个新的系统框架中，对各自的利益取向和优劣势进行分析比较，从而 得出一个相对平衡的利益发展模式 上海市的远郊，诸如奉贤、金山等区，由于之前农村结构的大量存在，同 上海交通大学 MPA 论文 上海失地农民保障问题研究 2 时经济受到市区辐射，因此，这些远郊地区城市化进程中的失地农民问题在上 海市范围内具有相对的典型性近几年来，因为征地开发而产生了大量失地农 民，进而引起的群体性事件时有发生，政府也在不断的调整对失地农民的保障 政策，但似乎问题依然没有很好的解决无论怎样，政府作为社会的管理者， 他的主导责任是责无旁贷的 政府不能只停留在对失地农民的最基本的保障上， 应当以科学的、发展的观念，重新审视保障问题，要使失地农民保障形成一种 良性的增长本文就秉承这一理念，力图寻找着一种新的良性保障模式，希望 借此能为政府在公共政策的制定上提供一种新的思维模式，使公共政策研究方 法在实际操作中得到重视和运用，推进政府决策上的科学、民主、制度和高效。

第二节 主要概念描述 失地农民 “失地农民”一词，最早于何时提出，目前学术界还尚无定论； 但 2000 年以后的研究中， “失地农民”一词大量出现，而且在 2000 年之后发表 的学术论文中， 标题与内容中明确的出现了 “失地农民” 这一概念 ①失地农民， 是指那些在城市化进程中，基于城市建设和开发用地需要，耕地被征用而失去 土地，但仍保持或部分保持农民身份，并未真正转变成城市居民的农民大部 分的失地农民， 在失地后既不是农民也不是居民， 更像是边缘化了的 “第三者” 他们的身份特殊而又模糊，归农又没有土地，归居又没有户口，到最后很容易 成为多方管不了的盲点盲区多方忽视的结果必会使这部分人为了自身的名分 和生存而抗争，成为不稳定因素的爆发点失地农民，失去的不仅仅是身份， 还失去了土地、失去工作、失去劳动收入、失去社会保障同时，与之相对应 的，他们要求人格尊严权、劳动权、财产权和社会保障权据统计，我国目前 失地农民总数已经超过 6000 万，并仍以每年约 200 万的速度递增我国近些年 城镇化速度年均超过 1%，而每提高 1%的城镇化水平就将占用 190 万亩耕地， 需安置失地农民约 266 万。

这样下去，到 2020 年，我国的失地农民将会过亿 ② 这一庞大的群体所带来的种种问题，足以上升到战略意义上本文中所指失地 ① 严新明.失地农民的就业和社会保障研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2008 年 7 月第一版 ② 赵雪峰.失地农民与城市化：如何解开这一对尖锐的矛盾死结[J].理论与当代，2009，08：5—9 上海交通大学 MPA 论文 上海失地农民保障问题研究 3 农民，专指由于大规模征地拆迁而导致的失地农民 失地农民保障保障，是指作为社会成员之间的某种意义上的交互动态的 有限支撑和支持，它需要建立在全社会的文明和财富逐步的增加和法制建设逐 步完善的基础上而社会保障，是国家或社会通过立法和行政手段对国民收入 进行再分配，以社会消费基金的形式，为因年老、疾病、伤残、死亡、失业及 其他不幸遭遇而使生存出现困难的社会成员提供一定的物质上的帮助，以保证 其基本生活权利对于失地农民而言，其所保障范围涉及基本生活保障、就业 保障、养老、医疗、住房等等对于上海失地农民，上海经过多年的发展与运 作，已经初步形成了一套保障体系在 2005 年开展的一项针对失地农民对政府 的政策期望调查中，在调查对象最希望政府解决的问题一项中，位居前三项的 分别是“帮助就业” （占 44.2%） 、 “减负增收” （占 22.4%） 、 “社会保障” （占 10.6%） ，三者共计 77.2%，其余诸如社区住房、子女教育、市民待遇及其他等 约 20%。

由此可见，收入、就业、社会保障是失地农民经济适应的主要内涵 失地农民收入中，相当的大比例是征地后获得的补偿款和安置费；就业问题中， 如何维持稳定和满意的就业状态是关键；社会保障中，以基本社会保障为基础、 商业保险及基金运营为有益补充的新型社会保障制度的建立是解决问题的方 向因此，本文中提及的失地农民保障，主要是征地补偿保障、就业保障和新 型社会保障三部分内容其他具体的保障内容，诸如基本生活保障、住房保障、 教育保障等内容，文中虽有相关内容的涉及，但不作为本文论述的重点即公共政策，是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行 选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，是一系列谋略、法令、 措施、方法及条例的总称从该定义中，我们可以明确：政策是政府的政策， 是由政府制定的行为准则，是体现政府的的政治行为和政府活动的产物其本 质在于解决公共利益分配的问题，是一个动态的过程，服从于政府对利益的追 求，而且这一过程是有时间和空间限制的 ①在历史上，中外有不同的学者对公 共政策提出了不同的界定伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家或立法 者指定的，由行政人员执行的法律和法规美国后行为主义政治学家戴维·伊 斯顿（David Easton）认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。

政策 ① 陈庆云.公共政策概论[M],北京：中央广播电视大学出版社，2003 年 7 月第一版. 上海交通大学 MPA 论文 上海失地农民保障问题研究 4 学科创立者拉斯韦尔与卡普兰（A. Kaplan）认为，公共政策是一种具有目标、 价值与策略的大型计划托马斯·戴伊(Tomas R.Dye)认为，凡是政府决定做的 或者不做的事情就是公共政策 ①国内学者张金马认为，公共政策是政党和政府 用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南 ②以上这些概念界定， 从各自不同的角度诠释了对公共政策的认识，但都过于局限和笼统，没有体现 出公共政策的本质政策的本质应该体现得是社会利益的集中反映，应该是政 府以公共政策为手段，对全社会实行权威性的利益分配，谐调社会公共利益在 社会和主体成员之间的分配在政策形成过程中，实际上是各种利益群体被自 己的利益要求输入到政策制定系统中去，由政策主体依据自身利益的需求，对 复杂的利益关系进行调整的过程这一过程又包括了利益选择、利益综合、利 益分配和利益落实几点公共政策，是对全社会的利益进行分配；是基于多种 利益关系的有选择的分配；是通过综合多种利益矛盾后的利益分配；是要在实 践中得到兑现的利益分配。

第三节 相关文献综述 早在上个世纪八十年代末期，随着工业化发展进程的加快，我国沿海的一 些省市就开始以建设开发区的形式发展经济，并进行大规模征地，也产生了最 早一批的失地农民有关失地农民的研究也从此拉开了序幕 对于城市化进程中的农民保障问题，国内许多学者做出了相关研究，并将 我国现行的征地保障政策与国外相关政策和措施进行了比较分析这方面的主 要代表著作有：宋斌文所著的《当代中国农民的社会保障问题研究》 ；许文兴所 著《农村社会保障》 ；邓微所著《中国转型期农村社会保障研究报告》 ；王越等 所著的《中国农村社会保障制度建设研究》等对于研究的角度上，广大学者 主要从失地农民的补偿、出路和社会保障等方面展开研究上海市农委的顾吾 浩在《农村城市化与农民利益保障问题的对策研究》一文中指出， “我国是社会 主义国家，农村城市化不能以牺牲农民利益为代价，也不能走西方发达国家剥 ① 陈庆云.公共政策概论[M],北京：中央广播电视大学出版社，2003 年 7 月第一版. ② 张金马.政策科学导论[M]，北京：中国人民大学出版社，2005.08 上海交通大学 MPA 论文 上海失地农民保障问题研究 5 夺农民生产资料和生活资料的道路，而必须审慎地研究和正确处理保障农民利 益问题 ①” 。

樊小钢在 《城市化进程中的社会保障制度创新》 一文中， 提出了 “必 须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制，为 失地农民完全市民化提供制度渠道 ②”的观点在对现有政策的效率方面，武汉 大学社保研究中心的王华在《当前我国失地农民安置政策及其效率分析》中对 当前我国失地农民安置政策及其效率进行了归纳总结和分析评价，并提出进一 步完善的建议 ③江西农大的黄建为从公共政策群视角下，对失地农民问题的理 念导向、模型设计和研究意义进行了重新定位 ④；上海农科院的干经天和吴剑英 认为，应当让失地农民参与到土地经营要素的分配中来，失地保障由政府和经 济组织共同操作等政策主张 ⑤；其他的政策研究主流方向还有：城市化进程中失 地农民利益导向型政治参与；失地农民养老保险的均衡模式；失地农民合法权 益失衡与缺失导致失地农民困境；失地农民农村公共政策在体制、资源、文化 层面的制约因素等 以上一些学者观点的基础，是建立在对失地农民的生存局面、发展前景、 心理状态等基础性资料的调查上的结论的形成是通过调查与统计的方法来对 调查研究报告进行研究的基础上而得出的对此，我国各地都有相关的机关单 位和社会调查机构进行过相应的调查。

例如，在 2007 年 1 月至 2 月，河南省社 科院对新乡市周边的 25 个行政村中随机抽取的 246 户失地农户， 对这些农户的 基本情况、耕地及占用情况、家庭经济和就业福利待遇等情况进行了调查 ⑥此 外，还有上海市的金山区在对区内失地农民居住情况抽样调查后，形成了《失 地农民集中居住后生活情况调查报告》 ⑦；中南财经政法大学的元露丰、杨晓军 教授在所著的《武汉市失地农民征地补偿和就业状况调研报告》中，对 109 个 农村劳动力的实际生存状态和就业情况进行了详细的归纳和分析，得出“失地 农民的就业状况不容乐观 ⑧”的结论 对于国外先进政策的经验介绍方面，西南科技大学的邹卫中，通过对国外 ① 顾吾浩.农村城市化与农民利益保障问题的对策研究[J].上海农村经济，2008，04：15—18 ② 樊小钢.城市化进程中的社会保障制度创新[J].经济研究参考，2004，07：37——37，45 ③ 王华.当前我国失地农民安置政策及其效率分析[J].现代经济信息，2008，08 ④ 黄建伟.公共政策群视角下失地农民问题研究[J].求实，2009，01：90—92 。