户籍制度发生学.docx

2006-01-16 |户籍制度发生学户籍制度发生学原载《领导者》户籍制度并不必然带有强制的色彩，而是完全可以仅仅具有管理、统计等服务性的社会职能 但是在中国，户籍制度的根本特点就在于其具有强制性国家利用户籍制度规定了每个公民''应 当”居住生活的地区，强制取消了公民的迁徙自由，将公民的迁徙置于国家的严密掌控之下1949年以后，中国社会先后出现了一系列的强制措施其中许多延续至今这种种的强制 措施结合在一起，构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制户籍制度是这个 全面控制的一个组成部分，和其他的强制措施互相支撑、互为因果当国家决定建立起对社会的 全面控制以后，带有浓厚强制色彩的户籍制度的建立就成为一种必然；而户籍制度今天仍然存在 的事实只能表明，国家对社会的全面控制虽然趋于削弱，但还顽强地存在着也就是说，要想全 面地了解户籍制度产生的原因，就必须把这个问题放在更大的背景一一国家对社会生活的全面掌 控一一之下进行考察英国政治哲学家奥克肖特(Michael Oakeshott)将人类关系系统归结为两种基本类型： 公民结社型和生产结社型在国家的层次上，公民结社型要求公民的是对统治者的服从，而生产 结社型则为国家预设了某种目标，并要求所有公民共同奔向这个目标。

传统的国家，包括许多被 认为是暴政的国家，几乎都是公民结社型的生产结社型的国家是现代社会的产物与之伴生的 则是空前的极权和暴政这其中的关键区别就在于，国家是否有自己的建设性目标国家绝不可 以有这样的目标这是人类最重要的经验之一国家必须把自己的职能限于为公民奔向自己的目 标提供外部的环境一旦国家突破了这个限度，试图动员全体社会成员实现某种建设性目标，强 制就不可避免地会大量出现在中国，这个目标，这个促使以后无数政治强制相继出台的第一张多米诺骨牌就是重工业优 先发展战略不过，重工业优先发展战略并不是在1949年新政权建立以后就立刻提出的新政权建立 以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力为此，1950年8月，公安 部制订了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》与国民政府时期的《户籍法》相比，这个 管理办法的突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点户籍由过去归内政部及地方政府管理 转而交由公安部门管理1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，其中明确指出''维护社会治安、保障人民安全''的宗旨，对户籍制度治安作用的强调十分明显这个条例在全 社会范围内建立起了严密的治安防范体系，为镇压反革命运动发挥了重要作用。

制定《条例》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息，需要借助户籍 对城市的人口现状进行了解因此，户籍制度的建立是从城市首先展开的当时，城市失业现象 严重仅上海一地就有失业工人15万左右全国9个主要城市大约有失业人口 166万建立 户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思但在当时，政府并不是如后来那样采取强制的手段 控制城市的人口《条例》第一条就申明人民具有迁徙自由在实际当中，政府也确实没有采用 行政命令的方式，而是采用了宣传和说服的形式从1950年起，为了缓解城市中的失业现象， 各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村同时，农村地方政府也设法劝阻农民进 入城市当然，这些人所以愿意回到或者留在农村，也和当时的土地改革有着密切的关系他们 得到承诺可以在农村得到土地对比在城市的失业状态，在家务农是个不错的选择在农村，随着土地改革的进行，户籍制度也同步建立起来1954年，内政部、公安部和国 家统计局联合通告，普遍建立起农村户口登记制度农村户籍制度的重要特点是进行了阶级划分， 区分了所谓地主、富农、中农、贫农和雇农至1954年，城市的失业问题基本上得到了妥善的解决这个过程看起来比以后的人口控 制办法要温和、有效得多，但是，在这种解决办法中已包含了一种城乡分治的思路。

从此以后， 一旦城市人口、物资供应出现紧张形势，决策者首先想到的就是把一部分人口转移到农村，同时 禁止农业人口进入城市而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办法1953年，进行了 1949年以来的第一次人口普查，为全国户口登记制度的建立创造了有利 条件1955年6月9日，国务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定在全国 范围内建立经常性的户口统计制度1956年3月，公安部召开了首次全国户口工作会议会议 明确了户口管理的性质，研究确定了统一的户口簿册证件样式社会秩序初步稳定以后，国家开始制定实施第一个五年计划（1953年至1957年），明确 提出了优先发展重工业的战略其中重点内容是建设苏联援助的156个工业项目重工业是资 金密集型的产业，对劳动力的需求并不旺盛，对来自农村的低素质劳动力更是需求很少这种发 展战略从根本上抑制了城市就业岗位的大量增加重工业发展战略属于一种赶超战略所谓赶超战略，指的就是以发展没有自生能力的产业为 目标的战略重工业的特点是需要大量的资金，同时由于需要进口国外的机器设备，还需要大量 的外汇而中国当时资金极为紧张表现为极高的市场利率1950年代初期，市场资金的月利 率达到2%~3%，外汇则更为紧张。

为了解决发展重工业时的资金不足，国家采取了以下的解决办法:（一）低利率政策至1954年，工业信用贷款的月利率被下调至0.456%；（二）低汇 率政策在汇率水平不断降低的情况下，1952年起，中国的汇率不再挂牌，仅为内部掌握1 955年3月1日至1971年12月，始终保持246.18人民币兑换100美元的低汇率水平三） 低工资和低价能源、低价原材料政策1950年代初，即实行全国统一的八级工资制，限制了工 人工资的增长从1956年开始，所有国家机关、企事业单位的工资全部由中央统一规定，地 方、企业无权调整一直到1978年，大多数年份的职工年平均工资都在600元以下四） 压低农产品价格，减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入只有这样才能保证城市 人口在低工资下的基本生活保障但是，国家实行这些政策以后，并不能确保节省出来的资金被用于重工业的发展，因为市场 总是自发地把资金吸引到最具比较优势的生产经营部门比如，低利率政策必然使得国有金融机 构失去吸收存款的竞争力私营金融机构将吸收到更多的存款而低汇率政策必然压抑出口，扩 大进口人们将更乐于使用进口货而当时需要的却是扩大出口以换取外汇所以，进一步的政 策就是实施国家的金融垄断和进出口贸易垄断。

在工业领域，面对同样的低利率和低汇率，更具 比较优势的轻工业显然将吸引更多的资金这显然不符合国家的优先发展重工业战略为了阻止 轻工业的''过度”发展，确保重工业的优先地位，只能将工业企业收归国有，采用直接的计划指令 规定企业的生产范围，统一安排轻重工业的比例但在企业收归国有以后，企业的员工在日常生 产经营中就不可避免地会采取各种变通办法压缩积累，增加工资、福利为了克服这种现象，就 只好更进一步，剥夺企业的生产经营自主权生产资料由国家统一调拨，产品由国家包销调拨， 财政则统收统支计划经济就是这样在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来的这样人为维持的体系自然十分脆弱，根本无力面对开放的市场竞争所以，要建立起各种强 制措施以实行足够的保护城市户口的特殊地位的基础就在于此由于优先发展的重工业位于城 市，城市居民自然在这个体系中占据着比农村农民有利得多的地位相比之下，农民的地位就要不利得多由于农产品价格被人为压低，农民自然不愿意向国有 商业交售农产品，而是更愿意卖给私商国有商业以低价收来农产品，并以低价出售给城市居民 实际是用农业补贴重工业 的任务难以完成必须想办法解决这个麻烦国家指望着在市 场上打败私商是不可能的，但国家自有其撒手铜，那就是农副产品的统购统销制度。

从1953 年开始，国家陆续把粮食、油料、棉花纳入统购统销的范围，禁止私商经营到1955年8月， 国务院颁布《农村粮食统购统销暂行办法》，烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等物资也被纳入派购的范围1958年，国务院颁布了农产品及其他商品分级管理办法，把农副产品 的统购统销和派购等政策制度化、法规化由于国家不可能有效地掌握亿万分散的农户，并从他们那里以低价征购到足够的农副产品 因此，在统购统销这个社会化的强制制度和农民个体占有生产资料一一主要是土地一一之间存在 着固有的矛盾当然，这时让步的不可能是国家及其发展战略，而只能是农民如果农民不肯自 觉让步，强制自然随后就到1952年土改刚刚基本结束，农民得到了土地，1956年国家就开 始通过农业集体化的形式把土地的所有权从农民那里拿了回来只有国家控制了土地，才能保证 统购统销制度的落实至1955年底，只有14.2%的农户参加了初级社，一半以上的农户参加 的是较为简单的互助组1956年，突然加快了农业集体化的速度这期间当然发生了无数的人 间悲喜故事到1956年底，参加生产合作社的农户已达到96.3%，其中所谓高级社吸收了 8 7.8%的农户。

农民开始失去土地，而且离彻底失去已为时不远当1958年''大跃进''开始以后， 重工业尤其是钢铁工业的地位被进一步强调，这就需要进一步加大农产品的征购数量而这种加 大征购自然需要对农村社会的更强有力的掌控于是，人民公社制度应时而生从1958年8 月到11月初，人民公社制度在全国范围内迅速建立起来，参加公社的农户达到了 99.1%，农 民完全丧失了土地所有权失去了土地的农民往往会变为流民进入城市能否把农民顺利地纳入到人民公社体制内，迫 使其承担起为工业化付出牺牲、积累资金的任务，这是户籍制度面临的一个问题而以后的事实 表明，户籍制度成功地完成了这一任务同时，在这个过程中，户籍制度也得到了发展和完善 而且，与城乡分治的土地制度相对应，户籍制度的城乡分治也被牢牢地固定下来1956年的农业合作化运动导致了不少省份粮食大量歉收，农民吃饭成了严重问题安徽、 河南、河北、江苏等省的农民开始试图进入城市寻找机会针对这种局面，1956年12月30 日，国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》与此前主要利用宣传说服的手段不同， 这个文件明确规定了工厂、矿山等用人部门不应当私自招用农村剩余劳动力尽管不久前颁布的 1954年宪法正式宣布公民有居住自由和迁徙自由，但显然宪法对中国政府没有起到什么约束作 用。

不过，由于这时的强制手段还不太多，控制人口流动的效果很不理想同时，由于农村的形 势进一步复杂，1957年春天农村人口外流更加严重国家为此发布了进一步的控制''盲流''的指 示，但仍然未能有效地控制人口向城市的流动这时，国家开始考虑使用有力的强制手段了1957年12月18日，中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》 联合指示规定了一系列措施，严厉制止农民进入城市，其中包括：交通部门严格检查，民政部门 负责遣返''盲流”，公安机关严格控制城市户口，粮食部门不得向'盲流”供应粮食，用人单位一律 不得擅自招收工人和临时工当时的形势看来刻不容缓法律政策以极快的速度推出21天以后, 1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口 登记条例》，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来其中第10 条第2款规定： ''公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者 城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”这就从根本 上改变了人口迁徙的程序在国家严密控制城市生活的条件下，实现了国家对人口迁徙的主动控 制权。

从此以后，二元户籍制度正式确立而且，强制性成为了户籍制度最根本的特点虽然直 到1975年宪法才。