政策问题的认定.docx

第四章 公共政策的制定（一）：政策问题的认定 学习完本章后，你应该能够：1． 了解政策制定的原则与程序2． 清楚政策问题的含义、特征和分类3． 了解界定政策问题的步骤与方法4． 了解一个社会问题如何进入政府的议事日程并最终成为政策问题的5． 能够应用一些基本的政策问题界定方法，发现一些值得关注的社会问题学习目标政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或者环节所构成一般包括政策问题的界定、方案的规划和抉择以及政策方案的合法化等阶段政策问题是公共政策的逻辑起点，因为要解决出现的问题，人们才需要制定公共政策但是一个社会中有各种各样的问题，只有一部分问题才能真正进入政府的视野成为公共政策要解决的问题本章主要讨论公共政策问题的形成与认定 第一节 政策问题的含义、特征与分类任何政策都是为解决问题而制定的要有效的解决问题，首先必须要界定问题，政策问题的界定是公共政策过程最为关键而困难的一步一、政策问题的含义1.问题、个人问题与社会问题所谓问题通常指实际状态与期望之间的差距正因为这种差距才导致了许多紧张状态就一个社会而言，问题可以分为个人问题和社会问题，也有人把问题分为私人问题和公共问题。

一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题），而当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现差距，并进而认为社会规范问题出现偏差时，就超出了个人的界限而具有社会性了例如，当一个人失业，无论失业处于何种原因都是私人问题，但是一旦在某一时期社会上有很多人失业时，那么，这一问题就转化成了一个社会问题社会问题虽然具有一定的严重性，但是只是关系到当事人，尚未影响到其他人当问题超出了当事人而影响到不直接相关的群体，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，问题就转化为了公共问题而当社会的权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项政策问题2.政策问题的内涵对于政策问题的含义，学术界有不同的看法迪里 (David Diry)在《政策分析中的问题定义》一书中说:“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会 Willian N Dunn,Pbblic Policy Analysis: An Introduction.Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall,1994,p85. 琼斯在1970年版的《公共政策研究导论》中认为，政策问题是一种人们的需要被剥夺或不满足，可由自己认定或他人认定，且要加以解决的公共问题。

See David Diry,Problem Definition in Policy Analysis,Lawrence ,Ks:University Press of Kansas,1984.林永波、张世贤则认为，“所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或者关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或者利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或者不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为多提出者属其权限范围内的事物，且有采取行动加以解决的必要者” 林永波 张世贤：《公共政策》，台北，五南图书出版公司，1993，72页美国学者安德森认为，从政策意图的角度看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人需要或者不满足的某种条件或者环境，并为此寻求援助或者补偿的活动这些活动可以由受影响者直接从事，也可以由别人以他们的名义进行国内有学者认为只有公共问题属于政府的政策范围，因而能进入政府议程的情况下，才能成为政策问题 桑玉成 刘百鸣《公共政策导论》，复旦大学出版社1991年，76页；陈振明认为，政策问题不仅是一种客观存在的事实或者状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。

它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的以及为政府所认可必须加以解决的社会问题 陈振明 编著《公共政策学》中国人民大学出版社2003，84页宁骚认为，在考虑政策问题时我们不应该忽略两点：一是社会统治集团与社会多数民众在公共政策问题的认知上往往是有差异甚至相互矛盾的，有些可能并不为社会大多数人所感知的问题却为统治集团的少数人所认识，因而也可能成为公共政策问题；二是公共政策问题尽管主要依靠政府来解决，然而并非都必须由政府亲自出面加以解决，有许多问题可由一些非政府的社会公共组织乃至政府委托的私人组织加以解决 宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页综上所述，我们认为，所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物，且有必要采取行动加以解决的公共问题根据上述定义，公共政策问题的内涵包括以下几个方面： 宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页1.客观存在的情势。

政策问题来源于一些可以观察到的、能够表述出来的客观事实或者问题情境这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移 2.问题被大多数成员或者权威当局所察觉 这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，他们从各自的角度感觉到了问题的存在有些社会问题可能并不被社会大多数人所察觉，但它未来的趋势和危害性已为少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所洞察，它也可能进人政策议程，成为公共政策问题 3.现实与利益期望等的冲突性 社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突，使人们感到有强烈的改变现状的需求或者有一种受到剥夺的感觉 4.团体与组织活动 社会公共问题上升为公共政策问题往往并不单纯是少数个人行动所能奏效的在现代社会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府即便是少数权威统治人物也必须通过一定的组织行为 (如说服执政党或公共权力机关)才能将他察觉到的公共问题变成公共政策问题 5.政府和社会公共组织的必要政策行动 政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，且政府认为有必要、有条件解决这些问题。

通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决二、政策问题的特征宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页1.关联性与公共性 任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响一种政策问题的处理可能会产生可预测或不可预测的其他相关的政策问题这就要求我们在分析和解决公共政策问题时，要从政策问题系统和社会系统的高度进行例如，在治理河流的排污问题上，政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存，这就涉及了经济问题如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题 政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决公共权力机构对政策问题的解决，表现为法律、法规、行政命令或指示等形式的公共政策，对其所针对的所有人员都具有权威性和普遍的效力。

2.主观性和人为性 无疑，任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立但是，同一状况，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发就可能有不同的认识，有的可能认为需制定一定的政策予以解决，有的则可能并不如此认为因此，有学者针对政策问题的主观性指出:"我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知例如，环境污染问题，不同的人用不同的污染标准就有相异的看法经常出现这样的情况:普通大众感受突出的公共政策问题在统治集团那里可能根本就不被当回事;统治集团感受到的公共政策问题也不一定为普通民众所认同 另外，不同国家的社会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题 的不同认识例如对于克隆的问题，有的国家采取坚决禁止的态度，有的国家则置之不问，还有的国家甚至支持 3.历史性与动态性 所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。

这些都说明公共政策问题常常具有历史性 所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着环境的变化而变化，随着时间的变化而变化有些国家的执政党常利用这一点来转移国内公众的注意力例如在国内失业率严重、公众不满情绪增长时，一些国家执政党为了保住自己的执政地位，通常制造一些国际的纠纷甚至不惜发动战争来转移国内矛盾 当然，政策问题的动态性不但可以从纵向历史发展方面去看，而且可以从横向状态上来观察三、政策问题的分类从不同的角度可以将政策问题分为不同的类型邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型，见下表公共政策问题的结构类型问题结构 要素结构良好结构适中结构不良决策者备选方案效用 (价值)结果概率一人或数人有限一致确定性或者风险可计算一人或数人有限一致不确定不可计算许多无限冲突未知不可计算 结构优良的政策问题，决策者人数较少，问题的解决方案有限，决策者在政策的效用或者价值方面容易达成一致，结果和风险的概率都是可预计的，这是比较容易解决的问题，一般发生在公共权力机构的较低层次而结构适中的问题的结果不确定，误差的概率也不能计算，结构不良的问题则几乎所有方面都带有不确定性。

政府面临的很多问题都属于结构不良的问题，这是因为政策问题涉及的利益相关者很多，他们的利益和价值常常相互冲突，社会环境比较复杂，因而解决起来比较困难 从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等针对不同领域的问题，解决方案所遵循的原则、所采取的手段等也会有所侧重和不同政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行、公民权利的维护等在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则而经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则而在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则但这种划分不是绝对的，政治问题和经济问题等密切相联，有些政治问题在一定的角度看来，也是经济问题，反之亦然在中国，这种情况更是如此中国在改革过程中，先由经济改革人手，逐渐发展到对于所有制的改革，政企分开改革等这时就很难说是完全经济意义上的问题，而应该说既是经济意义上同时也是政治意义上的政策问题 根据政策的内容的不同还可以将政策分为法规型政策、项目投资性政策、再分配型政策等 从作用范。