徐州市行政区划调整.doc

有关徐州市行政区划调节的思考蔡成缓1.1 任书香 徐燕(1徐州市记录局，1.1局长 江苏 徐州 221018)：摘要：按照征区划调节理论，在剖析徐州市和铜山县同城而处的矛盾基本上，论述行政区划调节对徐州发展的影响，并提出行政区划调节后政府应对建议核心词：区划调节；资源整合；制度创新9月28日，根据国务院批复和省政府告知精神，徐州市进行了行政区划调节：撤销徐州市九里区、铜山县，设立徐州市铜山区调节后徐州市市区行政区域面积3037.3平方公里，总人口306.4万人一、理论研究及背景分析改革开放30近年是国内都市化迅速发展时期，都市常住人口迅速增长，建设用地急剧扩张，资源和环境面临越来越大的压力都市城区发展空间明显局限性，进一步发展时与周边县在经济布局和市政建设上浮现产业雷同、反复建设、挥霍资源的问题，市县矛盾日益加剧，导致都市边沿区的杂乱无章，土地地价不合理上升，环境恶化，最后导致都市竞争力和生活质量的下降，严重影响了经济社会的可持续发展运用政府权威对行政区划进行调节以消除阻碍经济发展的行政壁垒就成了地方政府实现管治的重要手段自改革开放以来国内地方的行政区划调节重要经历了“市带县”、“撤县设市”、“撤县（市）设区”等三个阶段。

近来十年由于国内都市化进程逐渐加快,都市规模不断膨胀,行政区划调节变得日益频繁特别是近一年来，国内有数个大都市进行了行政区划调节，涉及北京、上海、天津、重庆、深圳、厦门、沈阳等，也有许多中小都市进行区划调节7月1日，北京撤销东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的西城区6月20日，厦门经济特区扩大到全市6月18日，重庆“两江新区”揭牌在1999年至的十年时间里，国内市辖区数量共增长了107个，增幅为14.2%，县的数量减少了58个，减幅为13.5%，县级市数量减少了47个，减幅为3.11%，自治县等其她县级单位数量鉴于民族因素的考虑没有变化从这些数据中我们会发现近来十年国内地方行政区划调节的规模和变动频率是惊人的，并且它是以撤县设区为重要体现按照西方研究学者的大都市区治理模式理论模型：清除所有或大部分大都市区里面的小政府，并以单一、全功能、有力的、普及整个大都市区的政府取而代之徐州的规划调节应当说是一种大都市治理行为，即通过“撤县设区”“市区调节”等行政区划调节，建立一种规模更大的大都市区政府二、徐州市与铜山县状况综述(一)徐州市与铜山县的自然状况徐州市是陇海—兰新经济带东部的中心都市，经济已经基本形成了装备制造、能源、徐州商圈、食品及农副产品加工业四大千亿元支柱产业，，全市实现地区生产总值2390.16亿元居全省第三位，经济的迅速发展带动了周边地区的发展，按照省委、省政府提出的“三圈、五轴、四个特大都市”的发展战略、徐州市由“单核心、摊大饼”式的发展向“双核心、五组团”都市空间构造转变、满足将来建设300万人口的特大都市的发展需求的重大决策，徐州要加快都市化进程、实现跨越式发展，必然要进行区域调节。

铜山县位于江苏省西北部，淮海经济区的中心，环抱徐州市区，具有典型的城郊型经济特点总面积2,035.02平方公里，总人口120.4万，90年代曾两度跨入“全国农村综合实力百强县”行列，食品、机械、钢铁、汽车、电子等五大产业是铜山的优势主导产业，关联度较高，配套能力强地区生产总值（GDP）达338.11亿元，总量反超东台（313.63亿元）24.48亿元，位居苏北第一，增幅高于东台1.7个百分点跻身全国县域经济百强第78位二)徐州市与铜山县的市县同城矛盾徐州市区由铜山县所包围，形成郊区包围市区、县乡包围郊区的同心圆空间模式，市县两级政府同驻一城在市、县分立、同城而治的状态下，铜山县缺少自身的行政、经济和文化中心，依托市区边沿有一定经济基本的铜山镇作为县属中心而重点建设，并已形成较大规模，导致市区的建成区与县属城乡建成区连成一片的现象，这就使中心都市—－徐州难以进行合理规划布局市县之间的矛盾和摩擦日益严重，重要体现为:市县同城往往导致市县互相牵制，削弱都市整体经济实力；产业构造趋同，减少经济的互补性和活力，两地在供水、供气、污水解决、公共服务等基本设施和开发区的低水平反复建设，导致人力、财力的挥霍，同步还导致行政机构反复设立和多头化管理，严重挥霍行政资源，增长管理成本，减少办事效率，难以提供有效的都市区域公共服务。

随着社会经济的迅速发展， 徐州市主城区和铜山县行政管理体制分割的制约因素越来越明显，这次行政划调节，对于徐州和铜山而言是一次双赢选择徐州将在更大的区域范畴内统筹规划，建立“大徐州”的都市空间构造体系，合理优化产业构造、提高产业层次，在扩张发展潜力、集聚吸纳多种优质资源的同步，减少发展成本，开创徐州都市建设和经济社会发展的新局面三、区划调节后的积极作用（一）扩大都市空间，提高竞争力撤县设区直接减少了行政上的管理层级，削弱了经济资源要素流动中的制度性门槛,有助于区域大市场的形成，经济资源可以根据市场配备合理流动通过“撤县设区”，徐州市区面积增长了160%，达到3037.3平方公里，工业发展、港口、机场发展等因此有了更好的条件，土地、港口等资源得到了高效整合撤县设区”可以突出中心城区的经济增长点的作用，形成城乡经济协作与互补关系一方面，强化徐州市集聚能力与规模效益，更好地发挥中心都市对郊区腹地的辐射和带动作用另一方面，理顺了徐州市政府和郊区之间的利益关系，从而有助于拟定中心都市和郊区之间的都市功能定位，保证了将来徐州的都市建设不再是环绕着老城区摊大饼似的向外扩张,而是确立真正意义上的中心都市与郊区互动的、以组团式为主的跨越式都市发展战略。

二）增进都市协调发展铜山县本来虽然是徐州市的下辖县，但是仍然是一级独立政府，有较大的决策自主权基于地方经济的发展和自身利益的考虑，与徐州市区之间仍然有较多的矛盾，协调起来比较困难而将县改设为市辖区，则使得市与区之间的协调关系有了很大改善，同步克服了区域共同治理的难题原九里区和铜山县等虽然区位相邻,但是规划的编制与实行却是分割的,基本设施对接、污染治理等方面存在着难以协调的问题这些问题严重影响郊区的经济和社会的和谐发展而行政区划调节可以使环境污染和交通设施对接等区域治理问题内部化，一定限度上增进了区域共同治理问题的解决同步，通过加快编制与行政调节相配套的镇域规划、中心村规划和许多镇域的总体规划建设并做好不同行政单位规划的协调，也可以有效弥补郊区都市边沿地带的“管理真空”的漏洞三）节省政府运营成本以原九里区为例，根据既有的政府体制，各部门的人员配备不可缺少，从而导致官民比例偏高，政府运营成本很高九里区撤并后，将整合人员配备，减少运营成本，提高了区域行政管理水平撤县设区后，将加强郊区流动人口管理、户籍管理和土地管理等等，引导外迁公司有序分布，积极化解社会矛盾，有效避免了迅速都市郊区化所导致的城乡关系不协调的问题。

四）减轻老城区发展的压力徐州市是新亚欧大陆桥东端第一种区域性中心都市和淮海经济区中心都市，是江苏省重点规划建设的四个特大都市和三大都市圈核心都市之一，同步也是东陇海产业带的支撑点和陆港经济的产品集散地，必然需要一种能为整个区域提供强大的服务功能、区位优越、设施完备、环境优美的核心地区徐州市的新城区建设就是在这一战略部署下展开的而新城区的拓展必将在用地、规划等方面与铜山县产生新的矛盾撤县设区后，徐州将可以合理划分、集约运用所属土地等资源铜山区成为了徐州市城区，它们要直接接受来自徐州市政府的管理，进而徐州市可以进一步强化土地审批权和土地规划编制权、修改权等土地管理权限，从而实现了土地的集约管理徐州的用地规划就可以着眼于徐州市土地管理的总体规划,从总体上协调都市中心区和郊区、都市内部与外部的关系然而，行政区划调节，并不是百利而无一弊，其悲观作用也是相伴而生的，如撤县设区会在一定限度克制铜山的积极性，尽管三年经济体制不变，但也会让某些干部产生短视行为，地方政府发展的积极性削弱；行政管理效能下降，都市规划、土地管理等重要权限上收，市的工作量加大，而区的工作量减少，会使行政管理层级增多，管理效能下降；大量的农村变成都市，便利虚假“都市化”浮现；区域调节给居民升学、就业等带来不便；产生历史遗留争议问题等等。

四、建议行政区划调节行为，在发挥其积极作用的同步，作为管理者更应当苏醒地结识到，建立一种统一、规模更大的大都市区政府并不意味着就能解决大都市区治理问题，并不意味着就能增进社会经济的持续高效发展行政区划调节已经逐渐形成了途径依赖，重调节轻创新是各地普遍存在的现象，其成果是动态发展的经济与相对静止的行政区划很难匹配，行政区划频繁调节却难以达到抱负效果制度创新是一切创新之本，在一切创新中，制度创新最具主线性，也最实用和管用本次行政区划调节后的制度创新核心是设计出一套既能鼓励地方积极发展，又能约束地方政行为的制度规范，而解除管制和放权是制度创新的重要目的取向一）转变政府职能既有的行政区划格局是在既有的行政管理体制下形成的，如果盲目减少管理层级，不仅不会提高管理效率，还会导致管理的混乱要从主线上优化行政区划格局，须先变化行政管理制度，具体说来，就是从转变政府职能入手建设服务型政府，以服务型政府替代管理型政府，以市场替代政府的位置，强化市场的真正的主导作用政府除了在基本设施、公共服务、法律服务、社会管理等市场合不能或不肯起作用的领域发挥作用外，其她本应由市场起作用的领域都交还市场去做如深圳市自行政区划调节以来，来将管理重心下移到街道，实行社区工作站与居委会分开设立。

这些措施与善治理论所强调的市场化和分权化不谋而合政府、市场和社会之间是此消彼长的关系，当市场和社会承当了大量的职能后，政府自然瘦身，可将更多的精力集中在必要的公共管理和服务上，增强管理能力二）合理分割行政权力合理分割行政权力能提高行政效率，增强行政管理能力，从而扩大管理幅度不同性质的权力在各级政府之间运用的效果不同样，有的适合集中在市政府，有的适合放置到基层，应当根据权力性质在各级政府之间作出明确划分，并用法律固定下来，使多种权力均有清晰的职责徐州市重点加强对中心各城区、特别是新成立了铜山区和撤并的九里区的协调指引，负责全市域的区域性服务职能，协调市域内条块之间的多种关系徐州市目前正处在发展核心时期，多种矛盾突出，既需要集中部分权力以整合资源，也需要分散权力以加强社会管理具体说来，事关全市的决策权力应当集中在市政府，而执行性权力应当放在基层三）完善社区自治随着单位制度的解体，社会的力量逐渐壮大，社区开始成为接纳政府部分服务职能的基地特别是近几年社区服务和社区建设的蓬勃发展，为社区自治提供了较好的条件社区是构成都市的细胞，社区的和谐至关重要社区自治可以将诸多政府力不能及的事情做好，培养市民的参政能力，增进市民之间的交流沟通，增强归属感，消除社会矛盾于萌芽之中。

政府职能转移给社区后，社区拥有更多的自主权力，社区组织发育必然更加完善，社区自治更为活跃自治社区与政府之间良性互动，更利于社会和谐，增强政府管理能力四）支持非政府组织的参与国外非政府组织广泛参与大都市区的管治，提高了大都市区管治的效率而国内的非政府组织则明显体现出参与局限性大都市区管治所针对的往往是大都市区发展和大都市区规划较为宏观的问题，也是关系到大都市区发展的全局的、至关重要的战略问题这种战略问题波及大都市区整体的利益，因而也应充足反映社会多种力量的意见并得到她们的承认，特别是除各级政府之外的多种非正式机构、单位和社会团队等非政府组织行政区划调节后，构建一种以政府为主导、非政府组织积极参与的管理模式，将强化和延伸都市基本设施和管理服务等一系列“公共产品”大都市区、都市地区（C i t y－Region）的迅速发展已经是21世。