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基于利益相关方视角的社会资本如何参与并提供公共服务的研究 扶超摘要：PPP（Public-Private-Patnership）模式是自我国政府实施市场化改革以来进行的一项重大制度创新，在以往，我国的公共服务均是由政府策划并提供，而现如今社会资本方的作用已经受到越来越多的重视，相比政府方，社会资本方已经凸显出越来越多的得天独厚的优势本文将着眼于近年来我国PPP模式的发展情况，基于利益相关方视角，并结合韩国仁川国际机场这一在后期引入社会资本方的实际案例，探索社会资本方将如何才能更好的和政府方合作提供公共服务Abstract： The PPP （Public-Private-Patnership） model is a major institutional innovation since the implementation of market-oriented reforms by the Chinese government. In the past， public services in China were planned and provided by the government， and nowadays the role of the social capital side has been paid more and more attention. Compared with the government， the social capital side has already highlighted more and more unique advantages. This article focuses on the development of Chinas PPP model in recent years， based on the perspective of stakeholders and combined with the actual case of the introduction of social capital in South Korea Incheon International Airport， explores how social capital better cooperate with the government and provide public services.關键词：PPP;社会资本方;公共服务;利益相关方;关系治理Key words： PPP;social capital side;public service;stakeholder;relationship governance：F283 ：A ：1006-4311（2019）27-0285-060 引言2014年至2017年，PPP（Public-Private-Patnership）模式在我国的市政设施、交通运输等诸多行业及领域掀起了一股热潮，但过热的发展现象并未能掩饰这其中的一系列弊端[1]（邓银花，2018）。

2018年，财政部公布全国各地累计清库退项共计1695例，涉及金额达1.8万亿元，整改项目2005例，涉及金额3.1万亿元当前中国特色社会主义已进入新时代，我国的社会主要矛盾也随之发生了变化，人民群众日益需要质量更好、数量更多的公共服务[2]（郭威、王丹，2018）与我国而言，PPP是一个外来词汇，该模式在国外的应用已经相当成熟并取得了非常好的效果就其定义而言，世界银行认为PPP是私营部门与政府机构之间签订的关于如何提供公共资产和公共服务的长期性相关合同及协议，且私营部门应当承担起大部分的风险及协调管理责任亚洲开发银行则认为旨在开展基础设施建设和提供服务而在公共部门和私营部门之间建立起来的一系列合作关系[3]（王丹，2018）PPP之中的第一个P（Public），在国外是指公共部门，引入我国后被定义为政府方，值得注意的是在我国，国有企业往往是作为社会资本方参与PPP项目的，而在国外，国有企业是以公共部门的身份参与到相关项目之中的第二个P（Private），在国外指的是私营部门，及所有权完全私人化的企业，在我国指的是涵盖民间资本和国企资本在内的社会资本方[4]（刘尚希等，2016）分析可知，现有的关于PPP模式的国内外的研究主要集中制度方面，这其中，融资模式、建设及转交方式等是探讨较多的话题，侧重于社会资本方的相关研究较少，本文将以韩国仁川国际机场项目为例，探讨社会资本方将如何与政府方合作，才能更好的在盈利和社会责任之间取得平衡，这将对现实具备较强的指导意义。

1 韩国仁川国际机场案例1.1 案例介绍韩国仁川国际机场（IIA）是韩国的核心机场，持有者和运营者均为韩国仁川国际机场公司（IIAC），初期由政府持股100%，后期发生变动，具体原因下文会有介绍在韩国，两个相关公共当局拥有着全部的15个公共机场，其一是韩国仁川国际机场公司，另一个则是韩国机场管理公社（KAC），仁川国际机场是仁川国际机场公司下辖的也是唯一的资产，其余所有机场则均为韩国机场管理公社拥有和运维仁川国际机场之所以如此特殊，是因为政府最初就有让其私有化的打算如图1所示，仁川国际机场公司和韩国机场管理公社均受国土海洋部（MOLIT）监管，同时企划财政部（MOSF）负责控制这两个公共部门的预算，两者各自负责的15个公共机场之间的竞争和主要管理受到中央政府的严格管控仁川國际机场的乘客总数一直呈现出稳定增长趋势，据仁川国际机场公司2018年相关报告称，2017年该机场飞机流量同比增加6.1%，客流量同比增加7.5%，货流量同比增加7.6%，转机流量同比增加2.3%值得关注的是，2014年预计客流量为4550万，其中只有700万是转机乘客，转机率为15.38%，远低于某些国际枢纽机场高达40%的转机率。

即便到了2017年，6200万人次的客流量中仍然只有730万人次转机流量，转机率下降到11.77%相关研究认为，这是由于选择中国或日本等其他国际枢纽机场的直航航先数量不断增加导致的分流效应1.2 核心问题按照计划，仁川国际机场公司将在2020年前实施剩下的扩建项目与之相伴的是几个比较突出的问题其一，如何提高现有设施的运转效率已满足越来越多的客运及货运流量;其次，如何按时按预算地完成剩下的扩建工程;第三，如何提升本机场在亚洲地区的核心竞争力;最后，是如何协调日渐矛盾的利益相关方之间的不同诉求及分歧1.2.1 如何如何提高现有设施的运转效率据测算，仁川国际机场的载客量早在2014年就已经达到了极限，如何在扩建工程尚未完工之前将现有的设备运转效率更进一步的提升，是仁川国际机场公司一直在考虑的问题在此背景下，有人提出可以让有经验的社会资本来承担一部分陆上作业任务，可以是简单的外包，也可以是特许经营的方式1.2.2 如何按时按预算地完成扩建工程按时按预算完成扩建工程本不应成为一个尤为棘手的问题，但事实并非如此要扩大有形资产，就必须要考虑资金筹集问题2014年，即将进行的扩建项目估计成本约为99亿美元，彼时仁川国际机场公司总资产尚不足99亿美元，按照2013年的留存收益为19亿美元的水平进行测算，即便是到了2020年，累计收益预计仍不过78亿美元，这就意味着如果没有政府的财政支持，仁川国际机场公司很可能不得不选择从外部来源着手进行债务性融资。

无独有偶，韩国政府和仁川国际机场公司在融资策略的问题上产生了严重分歧受财政预算紧张约束，政府并不打算向仁川国际机场提供财政支持，仁川国际机场财务前景堪忧无能为力但又不得不解决该问题的政府最终选择了出售部分股权以获得社会资金，这是政府方面做出的引入私人社会资本的尝试彼时，韩国政府方仍在担忧这样做会导致政府对机场等公共服务的控制力减弱，甚至被私人财团轻易左右1.2.3 如何提升本机场在亚洲地区的核心竞争力转机乘客人次是衡量是否能够成为亚洲枢纽的重要竞争性指标，客流量持续增加，但转机率却年年下降，这个问题使得仁川国际机场公司的相关负责人苦恼不已一方面，仁川国际公司累计投入73亿美元用于便利机场铁路、机场高速公路和仁川大桥等周边配套设施建设另一方面政府还对机场服务定价做了大量干预以吸引更多航空公司这其中，仁川国际机场高速公路便是采取了引入社会资本方的PPP项目1.2.4 如何协调利益分歧最早实施的韩国交通设施特别账户法规定，仁川国际机场公司向股东方即政府支付股息时必须在机场账户下报告和管理，然而2008年颁布的韩国交通设施特别账户法修订案（下称账户法修订案）相关条款却使得机场账户的余额可以转入铁路和公路账户。

这引发了仁川国际机场公司的强烈不满，此举使得其用于进一步发展的投资额大幅锐减，相关负责人甚至感到了彷佛被人榨干了最后一滴油一般的空虚，而企划财政部则表示这种利润再分配是为了更好的安排公共预算于是仁川国际机场公司在2008年便对账户管理法的修正条款做出回应，即出售部分股权给私人投资者，进而实现了部分私有化到此为止，政府方和仁川国际机场公司均已通过出售股权的方式引入私人资本1.3 主要相关主体及诉求除上述问题外，仁川国际机场公司和韩国机场管理公社对国际空中管制系统及其未来如何调整存在较大分歧，这两家公司都由企划财政部管辖，两者之间的竞争受到该部门的约束对于韩国机场管理公社而言，其诉求是进一步增加其国际航线，以此确保稳定和多样化的收入来源，他们认为全国总共就15个公共机场，理应保证在统一的环境和框架内之后才可以相互竞争，言外之意是不肯放弃从仁川国际机场分流出来的国际流量而仁川国际机场公司则认为，仁川国际机场的扩建工程正在有序进行，未来完成后将充分保障越来越多的国际客货流量，2008年的账户法修正案已经使得仁川国际机场的盈利空间大幅缩小，如果还像现在这样将国际客货流量较为分散式地分布，一者仁川国际机场未来的长远发展必将受限，其次整个国家的国际航空运输效率也会持续降低，例如2014年，除金浦、金汉和济州机场外，其余11个受韩国航空管理公社管辖的区域机场净损失高达5900万美元。

2 社会资本提供公共服务的可行性2.1 公共服务的性质及意义2.1.1 公共服务与私人服务的区别萨缪尔森在其1954年发表的著作《公共支出的纯理论》中对所谓公共物品做出了如下定义：每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少，与之对应的物品为私人物品，它是指如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有外部效果[5]（杨怡红，2018）据上述定义，一切消费品都可以划分为私人物品和公共物品两个大类，顾名思义，私人物品的生产主要是为了满足社会个体的某些特殊甚至是定制化需求，公共物品则是为满足社会整体及全体公民的普遍性需求而提供的微观经济学相关理论认为，市场调控只能够在私人物品交易市场起作用，当将其运用到公共物品交易市场时，就会出现产权模糊和搭便车问题，不利于整体公共服务质量的提升，理应有政府来统揽大局2.1.2 准公共产品的定义萨缪尔森关于公共物品和私人物品的二分法在后期引发了相关领域学术界的质疑和探讨，有人认为他所阐述公共物品严格意义上讲是纯公共物品，而现实生活中这样的纯公共物品占比相对而言并不多此外，这样的二分法也难以对介于公共物品和私人物品之间的集合做出明确定位。

因此，基于是否具备排他性和竞争性的优化分类方案出现了（表1）事实上，在我国，私人社会资本能够且愿意参与的恰恰是上表所示的准公共物品领域，因为私人物品市场存在着完全的竞争性和排他性，受众面仅限于部。