论山西文物旅游资源开发的法律保护.pdf

5 1 0 规划·规范·规则 论山西文物旅游资源开发的法律保护 山西晋浩律师事务所马青红 山西是中华民族的主要发祥地之一，上下五千年的历史给山西留下了许多宝贵的文化遗产，成 为丰富的文物旅游资源近年来，随着山西产业结构的调整和旅游强省战略的实施，文物旅游资源 的开发得到了各级政府的高度重视，成为山西旅游业发展的重要支撑和依托山西许多旅游景区 ( 点) 如平遥古城、云冈石窟、晋祠、五台山等都是依托文物办起来的，今后文物旅游资源必将得到 更大的重视和鼓励，如何进一步以法制手段保证文物资源合理开发和利用，就成为日益紧迫的问题 摆到了我们面前 一、合理开发山西文物旅游资源的重要性 从国际、国内形势来看，旅游产业蒸蒸日上，是名副其实的“朝阳产业”随着人们物质生活水 平的提高，人们的观赏水平逐渐转向吸取知识的文化旅游，国外游客对中国最感兴趣的正是我国的 文化，而山西省的古建筑、彩塑、壁画、石窟、北方民居民俗及佛教文化，无不包含着深厚的文化底 蕴每年来山西省的国内外游客观赏的是文物，招徕游客利用的主要也是文物，可以说，山西的旅 游业主要搞的是文物旅游山西旅游业的发展，从根本上看，除了人们生活水平和消费能力的提高 之外，更离不开文物旅游资源的开发。

作为山西发展旅游业的重要基础，得天独厚的文物旅游资源以其自身的独特魅力吸引着来自 世界不同国家和地区的旅游爱好者纷至沓来，为拉动山西经济做出了重要的贡献在此情况下，作 为山西旅游业可持续发展的物质基础和山西经济增长潜力所在的文物资源，其特色和丰度状况，是 否进行了合理地规划和设计，能否处理好文物旅游资源开发、利用和保护之间的关系，不仅关系到 文物旅游资源的可持续发展问题，两且更为直接地关系到山西旅游业的发展前景和山西经济的发 展因此，拥有得天独厚的文物资源，只是开发的前提条件，结合文物旅游资源的自身特点，有的放 矢地进行有计划、有步骤地开发及制定和完善一系列相关配套保护措施，才是山西旅游业可持续健 康发展的关键 二、山西文物旅游资源开发中存在的主要问题 山西文物旅游资源开发中存在的问题是多方面的，概括起来主要有： 1 ．文物保护意识差，文物资源遭到严重的破坏近年来，随着旅游业的高度发展，文物旅游资 源的开发得到山西省各级政府的重视山西省是一个文物大省，丰富的文物资源为山西创造了可 观的经济效益，与此同时，山西文物旅游资源也遭到严重的破坏～方面，许多文物遭受到自然的 风化和侵蚀山西省的古建筑、石窟等大都受到自然风化的危害，有的石窟中的雕塑已变得面目不 清，面对这种自然性的灾害，众多的文物没有得到应有的保护，处于自生自灭的状态；另～方面，相 对于自然的风化和侵蚀，致使山西文物资源损失更严重的是人为破坏，有的甚至是毁灭性的，大大 超过自然风化的破坏，如山西省大段的明长城由于周围的居民分拆城砖去盖房变成了土长城，大量 珍贵文物由于其不菲的价值被盗，这些都严重地破坏着山西省的文物旅游资源。

论山西文物旅游资源开发的法律保护5 1 1 2 ．文物经费紧张，技术力量跟不上山西省文物旅游资源的开发大多是在政府主导下进行的， 由于政府的资金有限，虽有不少企业投资文物旅游资源的开发，但利用这有限的资金将现有的，已 发掘出的文物完全保护好，那是根本不现实的文物经费紧张，文物的保护利用工作就会深受影 响，而进行文物调整、征集、保护、开发、展览、科研等工作的经费无法保障，目前，开展各项文物工作 举步维艰，捉襟见肘，严重影响了文物科研管理和开发利用工作的开展特别是在目前开发建设过 程中，有些技术方法还不能达到有效地保护原有的文物旅游资源，甚至存在着破坏性的开发致使 山西文物旅游资源的总体开发力度和广度受到极大的限制 3 ．文物资源开发深度不够，大多是浅表性开发，低水平运作产品单一，文物资源的内涵未能 得到很好地体现，许多的文物旅游景点对文物资源的开发仅限于无声无息的博物馆陈列式，最多也 是寥寥的文字说明，博物馆内现代高科技手段的采用比较缺乏，展出效果缺少创意和动感，整个旅 游过程没有生机可言 山西文物多，一说开发文物旅游资源，往往是垒堵墙把文物围起来，在门口摆张桌子就开始收 费，这种开发是低层次的，旅游者很容易感到乏味无趣，但这种开发在山西却很普遍。

山西的许多 庙宇、雕塑其结构都比较相似，缺乏其独特性，再加上许多景点缺乏专业化、高水平的导游，甚至连 个景点介绍都没有，看文物的人只能在那里靠自己琢磨，这样的情形往往使旅游者觉得枯燥无味， 长此以往，势必影响山西省文物旅游业的发展缺乏全省性的统一规划，脱离实际，盲目开发在文物旅游资源开发利用过程中，缺乏全省 性的统一规划和开发管理机制政府的主导功能衰退，各地在选择开发项目方面普遍存在不同程 度的随意性，甚至有的文物旅游资源的开发处于遍地开花的无政府状态，投资者随心所欲，想怎么 开发就怎么开发各地市各自为政自发进行，随意开发、乱开发、乱建设，各地文物资源重复开发、 低档次开发、滥上项目等现象较为突出一些地方由于缺乏冷静的头脑，未进行科学地市场预测就 盲目开发，使得这些开发的旅游区缺乏自身的特色，结果往往是得不偿失山西文物旅游资源的这 种现状结构给人一种感觉就是山西除了庙还是庙，除了看院还是看院，诸如晋中大院文化资源的开 发，虽然各个大院都比较有成效，但总体来看，这几个大院的建筑年代、艺术风格都比较接近，一串 看下来，有点千篇一律的感觉，这种近距离内同类资源的重复开发，导致了文物旅游资源近邻负效 应日益凸显，造成了文物资源的严重浪费，甚至有可能导致恶性竞争，不利于山西旅游业的发展。

5 ．管理体制不顺影响开发工作的正常进行旅游管理体制滞后，各部门之间条块分割，旅游、 文物、宗教和地方部门相互割据，缺乏对文物资源共同开发、合理利用、共同发展的大旅游思想文 物资源的开发保护一般涉及文物部门、旅游部门甚至可能涉及规划、宗教等部门在具体的开发发 展过程中，由于文物资源的所有权以及经营权之间存在着争议和纠纷，管理体制不顺，经营方式不 合理等现象影响了旅游景区的投资和开发利用，由于各部门在规划、开发利用文物资源的过程中难 以明确各方关系，在现实生活中常有争夺利益，为推诿责任扯皮的现象出现，严重影响文物旅游资 源开发工作的进行 除此之外，，制约山西文物旅游资源开发利用的还有旅游科研、文博人才缺乏、文物资源开发投 资机制、旅游配套基础设施不足等问题，不同程度地制约着山西旅游业的发展 三、山西文物旅游资源的法律保护 文物旅游资源为山西带来了可观的经济效益，为有效开发文物旅游资源，应以法治的方式对文 物旅游资源加以科学规划，同时，从山西的实际出发，制定和颁布有关文物旅游资源的规章制度，希 望通过建立健全管理机制，使文物旅游资源的开发走上一条健康的发展之路 1 ．加强法制建设，完善旅游环境。

要加快山西旅游业的发展步伐，必须有法律作保证，实行依 法治旅目前，尽管山西已经颁布了《山西省旅游管理条例》、《山西省文物保护实施办法》、《山西 5 1 2 规划·规范·规则 省文物市场管理办法》、《山西省人民政府关于加强文物市场管理打击走私文物活动的通知》等法 规、规章，但在文物旅游资源开发的实践过程中出现了一些新情况、新问题，比如：文物资源开发的 主体权益、文物资源的所有权与经营权、文物资源开发与保护的资金来源等，需要政府及时制定和 完善相应的旅游法规与制度，推动文物旅游资源开发的法制化、规范化 整治旅游环境，保护文物旅游资源，应以法律、法规为武器，有关政府部门应经常组织开展执法 大检查，发现执法不严或知法犯法的行为要从严查处，绝不手软和姑息纵容，同时有关部门要积极 开展专项斗争，加大处罚力度，坚决打击犯罪分子对于轻微破坏，如游客在古建筑、壁画上的乱 刻、乱画、乱丢废弃物等行为要予以批评教育，情节严重的给予重罚乃至追究其刑事责任 2 ．统筹规划，合理利用政府应发挥其主导作用，制定科学合理的文物旅游资源开发与保护的 总体规划组织专门力量对全省的文物资源状况进行系统深入地调查研究和科学论证并根据旅游 市场需求及开发经济技术条件确定是否对其开发及如何开发，明确文物资源保护范围。

山西文物资源经过多年的开发和利用，现已形成了许多文物旅游景点或景区，现状难以改变 在统筹规划中，应充分考虑这种现状，重点对未开发的文物资源进行高标准地规划同时对已开发 的文物旅游资源进行再开发，由于文物旅游资源是以其文化内涵吸引游客，因此在开发时应以提 高档次和挖掘文物资源内涵为主，尽量控制新开发项目 制定规划时要注意对文物的保护山西的文物资源以古建文物居多，这类资源本身历经沧桑 破坏严重，对于这类文物资源一定要在保护的基础上开发从山西文物资源开发的现状来看，山西 目前不是缺少旅游景点，而是缺少旅游精品，因此在文物旅游资源的开发上一定要转变观念，应深 刻挖掘文物资源的文化内涵，扩大现有文物旅游资源的利用，不是见文物资源就开发，对于那些目 前开发价值不大，或者无条件开发或者开发无能力保护的文物资源，暂且不要开发，因为此类文物 本身的价值是不能简单地以经济效益来衡量的对于这类文物，保护比开发更重要，切忌破坏性开 发 规划应建立在对山西文物资源科学分析评价的基础上要对全省的文物资源进行深层次地全 面了解和科学普查山西文物旅游资源，须按文物资源特点、区位状况和客源市场定位，科学论证， 深入分析，科学确定旅游业的总体战略，制定目标明确、切实可行的旅游发展规划，使全省的文物旅 游资源开发合理有序，重点突出，从而确保山西省文物旅游资源的开发得以健康、持续、稳定地向前 发展。

3 ．保证开发主体的合法权益山西的文物旅游资源开发不可能单靠政府，目前，在山西已有一 些旅游资源由集体、私人开发，并且取得了明显的经济效益，因此要积极鼓励各种经济成分参与文 物资源的开发，以便更好地利用、保护山西的文物旅游资源 在文物旅游资源的开发中，由于利益的驱动和法治环境不够理想，各开发主体为抢先夺得开发 具有较高旅游禀赋文物资源的准入条件，必然会产生各种矛盾和纠纷，同时也容易流于急功近利， 盲目追求高投入、高回报，迅速见效的短期开发方式，因此，利用法律手段加以规范和保护开发主体 的合法地位与权益，依法保障其合法权益的有效实施，可以激发其开发热情，保护其开发积极性，使 更多更具实力的开发主体能从其长远投资利益来开发文物旅游资源 4 ．加强执法力度，依法打击文物犯罪随着市场经济的发展，文物作为一种特殊的商品，引起 了社会上更多的人关注一些不法分子乘虚而入，大肆盗掘古墓葬、古遗址，山西大量有价值的珍 贵文物被盗，1 9 9 9 年全国发生的文物被盗案中，山西居全国之首；2 0 0 0 年又发生了多起文物被盗 案，最近几年来在走私文物暴利的驱动下，文物犯罪活动仍很猖獗，造成了山西大量文物的流失。

为此必须加强执法力度，严厉打击各种文物犯罪活动，确保山西省文物资源的可持续利用 5 ．明确各管理机构的职权职责，加强部门之间的合作在具体的工作实践中，必须明确文物旅 论山西文物旅游资源开发的法律保护5 1 3 游资源管理机构的职权和任务，严格依法办事，各部门之间要加强交流、沟通和协作，共同管理利用 好文物旅游资源文物部门与旅游部门应协调合作，按自己不同的部门功能，寻找出社会效益与经 济效益“双赢”的最佳结合点，在保护和开发利用上达成共识，以达到既保护现有文物，又能有效利 用文物 独具特色的文物资源是山西旅游业发展的重要基础，为使山西旅游经济能沿着健康、可持续方 向发展，在开发中必须要加大对文物资源的保护力度，充分发挥现有法律、法规的保护作用，同时加 强对文物旅游资源开发、利用的立法保护工作，建立健全完善的法律、法规，全方位加强在文物旅游 资源开发中对文物资源的优先保护措施，以保持山西旅游业的健康发展 参考文献： 1 ．孔德安：《旅游开发与管理研究文集》，山西科学技术出版社2 0 0 1 年版李天元：《中国旅游可持续发展研究》，南开大学出版社2 0 0 。