权力下放等于重心下移吗？-一个基于香港大学管治结构变革的案例研究.docx

权力下放等于重心下移吗？一个基于香港大学管治结构变革的案例研究 摘要：本研究以香港大学的管治结构变革为案例，分析了在全球性的市场化背景下，香港大学如何通过权力的重新配置与组织上的改进来实现治理与管理方面的双重变革通过案例分析，我们发现尽管高校内部权力在不同主体间的重新配置需要权力组织形式的变革，但是教师、学生等基层主体权力的强化却并不一定导致在进行组织的设计时权力从上层机构向下层机构的下放关键词：高等教育变革，全球化，治理结构，决策机制一、研究背景《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，为加强我国高等教育系统的能力建设，不仅要在宏观上落实和扩大高校的办学自主权、完善中国特色的现代大学制度，还要在微观上完善高校的内部治理结构其实，《纲要》所提出的关于完善高校内部治理结构的总体构思也正切合了当下世界高等教育改革的大背景关于大学的改革与组织创新问题，自上世纪末以来，不同国家和地区的大学管理者以及研究者提出过不少新的管理模式，例如“企业化”大学，“新公共管理”形式，“法人治理”结构，“集权下的解权结构”，等等在本质上，这些模式在高校内部体现为治理结构的重组以及管理结构的变革。

二、研究问题与理论基础市场与改革的全球化语境也激发了当下中国大陆学者关于高校内部治理与决策问题的讨论例如，就高校的决策问题，研究者做出了大量的研究，他们谈论的问题分别涉及高校决策的主体及其组织结构，高校决策主体权力的合法性，高校决策的过程，我国高校的决策问题及其改进等[1-10]在市场力量的全球性语境与市场化改革和权力下放的地方性语境的交互影响下，当前大陆的相关研究多在论证“市场”条件下，高校内部“分权”与“重心下移”的合法性与可能形式研究人员主张，在作为学术性机构的高校内部，权力应当在行政人员与学术人员之间重新配置并向后者倾斜，权力的重心也应当从校一级的权力机构下放到基层学术单位从某种程度上来说，这些研究中的大多数属于勾勒应然状态并有特定主张的“规范性知识”需要指出的是，这些规范性主张并未直接回答一些重要的议题，例如不断变化的高校外部环境(市场变革)是如何影响了高校内部治理和管理结构的变革？外部环境的改变与内部管治结构的调整又通过何种要素得以相连？不过，既有文献关于高校内部决策权力合法性来源的主张却恰巧回应了高等教育机构中学术权力与科层制行政权力交织与消长的理论阐释伯顿克拉克认为高等教育的运行机制是围绕政府、市场与学术权力三个基本要素的关系与作用展开的。

他提出了学术、政府与市场的“三角协调模式”，认为大学的组织系统深受这三股力量的影响[11]伯顿克拉克的论断内在地隐含了高校外部力量的变化与内部权力安排之间关系的对应逻辑这一逻辑在近些年的比较研究中亦获得论证例如，有研究表明，在法国，政府通过新公共管理范式赋予高校主体更多管理权限时，基层学术权威的权力部分地受到削弱，原先由其决定的事务很多都让渡给了集体[12]从我国地方性的经验来看，这三股力量也的确赋予了高校内部不同主体不同的权力合法性三股力量的重组与变化意味着不同主体间权力的消长，更是要求高校在其内部就权力的分配做出结构性的调整从上述地方性研究与相关高等教育研究理论的对话中，我们至少可以假定高校外部的组织生态与其内部的治理结构调整，部分地是通过权力的合法性话语与配置实践得以联系若以此理论假设为着眼点，一个亟待理论和实践者回答的问题是，在当下市场化改革的语境下，高校究竟能够做出何种回应——尤其是在权力的重新配置与及其组织设计上？对于此问题的了解，应当会有助于我们厘清外部环境的变革对高等教育机构的决策究竟意味着什么；高校内部组织机构的变革，又究竟可以以何为着眼点三、方法论上的考量研究设计与具体方法的选择应当有助于研究问题的解决。

在针对组织的研究中，研究者经常会使用到案例研究因为案例研究有助于我们以少量的个案作为研究对象，并进而能够对组织进行更为全面与深入的认识与分析[13]本研究力图把握当前高等教育机构外部环境变化的实质及其对高等教育机构治理机制的影响——重点考察权力的配置与组织无论是从研究的目的还是从分析的层次而言，案例研究都是较为合适的关于具体的研究对象，本研究选择了香港大学为个案，其目的在于通过描述该高校权力配置及组织方面的变革来分析、解释这种变革背后的原因而这样的解释性分析，也正切合YIN[14]等人对案例研究中研究发现的推广性反思，他们认为定量研究结果注重其数据的推广性(statistical generalization)，适度规模的样本将有助于此点的实现，而案例研究的结果注重的是其分析的推广性(analytic generalization)，好的案例分析可将有关理论与所分析的案例结果进行对比从而检验该理论，验证该理论的解释力本研究意在通过一个具体的案例研究来检验高校外部的组织生态，内部权力的重新配置与其组织设计是否存在绝对的对应关系，目的不在说明这一理论的推广性，而在检验其针对单个案例的解释力度。

研究的进行当然不能只有方法论层次的考量，研究者还需考虑具体的数据收集方法方法的采用与研究的问题和具体的研究背景紧密相关本研究以香港的高等教育系统为背景，而香港的高校在法律上为自治团体，其外部责任和内部治理架构主要通过几个文献规定高校自身的权力、职责与组织主要通过法律性质的条例(Ordinance)规定，它是高校最根本的组织文献，规定大学可以如何制定、实施以及修改规程(Statutes)而一校的规程则在细节上规定了大学的具体组织与办事程序守则(Regulations)则是对条例与规程的详细补充，它说明了高校日常运作的基本规则，例如学位授予，考试管理等大学的条例与规程只有在立法机构的决定下才能修改，而守则则由大学管理条例和规程规定了一校的基本治理机制与架构，并授予不同的机构与管理人员相应的权力与职责基于香港高校的上述组织特点，我们可将文献法作为本研究的基本研究方法，通过不同年代尤其是近些年相关文献及其变化的检视，我们就有可能把握某一高校治理变革的具体特点用于研究的基本文献如表1所示通过对治理变革前后相关文档(例如学校评估，变革方案)的研究，我们就有可能把握住变革的基本动力，验明在一所高校具体的组织结构与文化背景下，外部组织生态的变化如何通过权力的分配影响高校治理结构的变革。

表1 用于研究的基本文献文献性质文献内容校内文件不同年份的学校条例，规程，守则校史资料校史资料校外资料相关部门以及UGC的评估资料四、研究发现(一)背景自第一所完全按照英式大学建立起来的高校开始，香港的现代高等教育系统已经走过近百年的历史截至目前，香港共有13所可以颁发学位的高等学校，其中接受政府资助的高等院校有8所，全日制在校生96840人尽管接受政府资助，这8所高校均享有自主权无论在课程与学术水准的控制、教职员与学生的甄选，研究的提出与进行，以及资源的内部调配等方面，都有相当大的自主权尽管负有资助义务，香港特区政府自身并不直接对高校进行拨款，拨款的分配工作主要由教资会(UGC)进行教资会必须就政府可以拨出的款额，为配合社会需要而与政府商定每个学年各修课程度的整体学生人数指标，以及原则上各院校可招收的学生人数，向政府提出有关确实的补助金建议作为本研究的案例，香港大学为这接受政府资助的8所高校之一它成立于20世纪初期，经过不断发展，现时的香港大学无论是在学科数目，还是在学生规模上，都获得的长足的进步建校之初，香港大学只有2个学院，学生数十人，而至2008-2009学年，香港大学已有包括艺术、教育、工程等在内的10余个学院，在校学生数约为2万。

香港大学将自身的管治分为治理(governance)与管理(management)两个部分近些年的改革，进一步对这两种形式的管治进行了区分，进一步确认了学校的主要治理机构为校董会、校务委员会、教务委员会作为治理机构，这三个委员会的主要职责在于制定相关的政策并监督其执行，而具体的管理责任与日常运行工作，则由相关主管人员执行香港大学的条例明确规定其主管人员为校监、副校监、校长、首席副校长、副校长、司库、学院院长、教务长、图书馆馆长等二)从“学术”偏向“市场”的三角近些年来，对高等教育系统内部运作影响至深的两种趋势莫过于不断发展的高等教育大众化与市场化趋势对于香港大学，情况也是如此2002年，香港大学校务委员会成立了特别的评估小组对其治理与管理进行重新评估在该小组明确提出的香港大学所面临的最重要挑战中，就有两项事关大众化与市场化香港大学认为，不断增长的高等教育需求以及技术的进步和知识发现与传播速度的改善使得大学之间对教师、学生、资源以及声望的竞争加剧高等教育大众化与高校经费来源的日趋多样还在本质上重建了高校与学生之间的关系：高校变成教育服务的提供者，而学生变成消费者高教的不断扩张与政府高等教育投入经费的增加则使得政府也越来越关注高校的绩效问责。

由上观之，环境的改变所带来的不只是高等教育系统规模的变化，它带来的更是大学与政府、社会之间的联系模式的改变在新的环境下，关于市场的话语占据上风，它强调对效率的适度追求，从而要求香港大学内部存在一整套关于资源的统筹、分配和安排的标准与行为方针2002年，在一份针对香港全部高校的评估报告中，评估者曾对香港高校的管治特点进行了总结，这些特点与香港高校学术与行政分离、广泛的分权特色紧密相连报告指出，尽管此管治模式有着其优点，但是与分权相伴的集体负责制及其带来的许多诸如管治机构规模较大，人员组成复杂，咨询、行政与管理机构分工不明确的情况却并不有利于香港高校参与国际竞争香港大学的相关改革工作也部分地以此报告为背景三)横向权力的再配置与组织——市场与基层赋权权力的划分、配置及其改革可分为横向与纵向两个维度香港大学在权力的横向配置及其改革方面的措施主要体现在治理机构规模与权力配置变革上关于各主要治理机构之间的权力划分，香港大学近些年的改革并未对其做实质性变动校董会为香港大学名义上的最高管治团体，其成员多数为校外人士(意在加强学校同外界社会的联系，更好地服务外界社会)，其有权建议修改规程，审议周年账目校务委员会被视为学校的实际最高行政团体，它对学校的策略计划、关键政策的设计与推行负责，同时监督、检查院校的总体绩效。

其主要职责在于指导与评估，而不是直接参与具体政策执行与管理它负责控制学校的财政与投资事宜，安排相关机构和个人对其进行审计，与此同时，它还监督相关的人事政策教务委员会则是学校主要的学术权威机构，管理与教育和研究相关的一切事宜，只是在相关的事宜涉及财政与预算支持时，其也需征得校务委员会的同意、授权通过表2，我们可以一窥各主要的治理机构在规划、预算与财政、招生等主要政策事务上的权力与权力行使的方式 -全文完-。