政府偏好公共品供给与转型中的财政分权.pdf

政府偏好、 公共品供给与转型中的财政分权3丁菊红 邓可斌内容提要:转型经济中中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程度,同时改变着地方政府的激励结构,从而对公共品供给带来不同效果本文在Besley模型的基础上,深入考察了这种偏好差异的形成过程,建立了中央与地方政府的动态博弈模型,解释了中国分权改革进程及最优分权程度的决定问题关键词:政府偏好 公共品供给 财政分权3 丁菊红,复旦大学经济学院中国社会主义市场经济研究中心,邮政编码:200433 ,电子信箱: 051015063 @ ;邓可斌,广东外语外贸大学国际工商管理学院,邮政编码:510420 ,电子信箱: dengkebin @mail. gdufs. edu. cn两位作者对文章有同等重要贡献,排名按姓氏笔画排序通讯作者为丁菊红两位作者感谢国家社科基金(07BG J007)的研究资助;另外丁菊红感谢复旦大学第七届研究生创新基金、 邓可斌感谢广东外语外贸大学青年项目(GW2006Q006)的资助;感谢匿名审稿人的宝贵意见,文责自负一、 引 言转型国家中财政分权对经济增长的作用已被充分肯定(Qian and Weingast ,1997 ;Qian , Rolandand Xu ,1998 ;张晏、 龚六堂,2006 ;等等) ,而财政分权对基础设施等公共品的促进作用也已通过经验数据得到了证实(张军等,2007)。

但政治集权的转型经济国家中财政分权程度究竟如何决定,其与软、 硬公共品的供给之间有何联系,这些问题仍未厘清对此建立一个合适的理论框架正是本文的研究目的所在我们将从财政分权的行为主体 — — — 政府及其偏好出发,动态分析不同经济发展阶段中各级政府的行为博弈及各类公共品的供给行为,并推导出内生的分权程度,从而深刻地考察政府偏好因素与财政分权程度间的关系本文的一个可能贡献在于:仔细考察了在经济转型过程中,中央与地方政府的动态偏好差异,进而能够用一个简单的模型刻画出较符合实际的财政分权程度的变化过程需要指出的是,虽然本文思想来源于中国改革开放后的实践,但相信我们的研究结论对其他经济转型国家也具有一定的借鉴作用政府偏好” 一词在经济学中并没有明确的定义,在本文中我们将其定义为政府的供给偏好,即政府供给的规模和结构等,包括政府自身和其所提供的一系列公共品及服务从经济学角度而言,虽然可将政府视为一个独立的微观主体分析,但其偏好与其他微观经济主体存在很大差别,因为政府偏好更多地体现了社会各方博弈的结果其中既有政治决策的冲突,又有经济利益的竞争,在多方博弈中形成了动态的政府偏好因此,其含义及形成过程较之其他微观经济主体的偏好更加复杂。

现有经济学文献对政府偏好的研究并不鲜见,如Arrow(1951)提出的社会选择理论,Buchanan(1962)的公共选择理论,虽然在表达方式上迥异,但其本质均是对政府偏好及其形成的研究不过这些理论的研究背景都是市场经济发达,且采取稳定的民主制或代议制政治制度的西方国家,与我们这样的经济转型国家相距甚远而国内这方面的经济学研究迄今还很少,即使有所涉及也主要集中在对政府财政收支的经验分析上(沈坤荣、 付文林,2006 ;汤玉刚,2007)我们认为,由于特殊的国情,自改革开放以来我国的政府偏好及其形成既不是自上而下的 “集87丁菊红、 邓可斌:政府偏好、 公共品供给与转型中的财政分权中关怀式”,也并非自下而上的 “民意制度式”,而是介于两者之间的 “民主集中制” 这种独特的偏好形成与所采取的分权模式是紧密相关的众所周知,世界上大多数国家实行的都是级次政府体制,政府结构中包括中央和地方两级,对中国这样异质性很强的大国而言更是如此①因此,政府偏好又可细化为中央政府偏好和地方政府偏好,它们都对公共品的供给产生了直接的影响公共品按Samuelson(1954)的定义具有非排他性、 非竞争性的特征但在现实中,符合这样条件的纯公共品除国防以外几乎没有。

反而是大部分的公共品都具有私人品的某些属性,被称作准公共品,对其消费会给其他人造成一定的影响尤其是将公共品依据供给的主体和范围划分为中央和地方公共品时,这一点更为突出,反映在不同公共品溢出效应的不同上因此,各级政府对不同公共品的偏好差异就此体现出来例如,高速公路等基础建设类的准公共品就是正外部性较强的硬公共品,它不仅有利于吸引外地投资,还能提升地方政府的政绩,所以地方政府相对中央政府而言更加偏好;而基础教育类的准公共品则属于外溢性较差的软公共品,虽然长期来看对整体经济很有裨益,但短期则对地方经济发展的效果不明显,相对中央政府来说,地方政府对此类公共品的偏好不强②此外,不同地区的经济实力差异也会造成各个地方政府对公共品偏好的不同,如经济越落后的地区,往往地方政府的公共品供给也越落后;而经济发达地区则相反,地方政府对公共品的供给偏好较强③另外,在衡量公共品的供给上通常有量和质两个标准,对于前者显然能从政府的各项支出中看出,特别是财政支出中的公共性项目支出④而对于公共品供给的质,即效率方面则可以需求为基础,分析其是否能反映出微观经济主体的偏好,是否符合经济效率的原则,即以效用最大化为目标本文将通过理论模型考察政府偏好与公共品供给间的关系,同时自然引发出中央和地方分权程度的问题。

分权程度虽然不完全反映公共品供给,但公共品供给的变化无疑是影响分权程度变化的一个重要变量⑤同时,分权程度的不断变化也会反过来影响到公共品的供给而这一互动关系的深层次原因可以通过中央和地方政府的偏好变化得到很好的刻画这也正是本文将政府偏好、 公共品供给和分权程度联系起来思考的内洽逻辑性文章的结构如下:第二部分是文献回顾,第三部分是一个简单的理论模型及相关分析,最后是全文总结二、 文献回顾:两种分析框架(一)基于政府偏好一致的分析框架以往大多数文献在研究公共品供给时,倾向于将政府作为一个整体来考虑;而在研究分权时,又习惯将公共品作为一个不加区分的笼统概念,这样就无法分析出其中内生的政府偏好变化如Samuelson(1954)对公共品的供给进行了系统性分析,阐述了公共品的效率条件,但没有考虑到各方偏好在其中的重要作用Tiebout(1956)虽然最早将公共品供给和分权明确地联系在一起,并做出机理解释,但模型的假设限制过于严格,不符合现实条件,也没有考虑到公共品供给中政治过程的作用而Buchanan和Tullock(1962)继承了Wicksel的思想,将政府决策与公共品的供给联系起来,972008年第7期①②③④⑤现实中虽不少公共品由私人及非营利性组织提供,但就总体而言,大多数公共品还是由政府提供。

一般而言它可以分成两类,一是政府公共性投资,主要是基础建设方面,也即前面所指的硬公共品;二是社会地区支出, 包括政府用于教育文化和卫生、 科学事业、 社会抚恤和保障等,和软性公共品对应这一点早在19世纪末就曾被社会学家瓦格纳所发现,他指出随着地区人均收入的增长,公共支出的相对规模也会增长, 后人称之为 “瓦格纳法则” 的公共支出增长理论为避免语词上的混淆,我们将政府提供的所有有形准公共品界定为 “硬性” 公共品,而 “软性” 公共品则是指那些无形的准 公共品如医疗、 教育、 卫生等我国的地方政府又可以分为四级,即省-市-县-乡,本文中地方政府指省级层面,对下也可推而广之并进一步深化发展出了公共选择理论,主张通过民主政治程序,运用公共决策机制,来提高公共品的配置效率Clarke(1971 , 1973)、Groves和Ledyard(1977)则分别设计出引导每一当事人诚实地显示其公共品真实需求的机制,即显示需求机制(AG V机制) ,并求解出作为枢纽机制的克拉克税随着分权化浪潮的推进和信息经济学的兴起,对分权的研究逐步深入,很多学者开始遵循将分权和公共品供给相联系的研究思路,并取得了一些成果。

如Oates(1972)从事前分权的角度出发,认为公共品的供给和地方及中央的供给成本相关;Stiglitz等(1978)则认为如果传统的最优化公共品理论成立,就可以利用不同的分权程度来提供不同的公共品,特别是在预算约束一定的情况下,通过采用不同的税收或补贴方式来决定最优的公共品支出但很长一段时间内,注意到中央和地方政府对软、 硬公共品在供给上的偏好及效率不同的学者还是不多,直到Dewatripont和Maskin(1995)建立了DM模型才开始形成这方面研究的雏型该模型不仅直观描述了集权管理体制下,由于存在逆向选择和沉没成本,较差的项目更可能得到融资,而且开创性地把软预算约束①看作是特定体制中内生出来的一种动态激励问题,对之后软硬公共品供给的研究奠定了基础后来,Qian和Roland(1998)以这一模型为基准,分析了公共品的供给激励,指出在集权体制环境下由于软预算约束的存在,基础建设之类的硬性公共品和软性地方公共品都会供给不足;而分权则有一定的硬化预算约束的效用,使硬性公共品供给大于集权下的供给,虽然软性公共品供给激励仍不足由此证明了财政分权是降低软预算约束的一个较好选择但上述研究都毫无例外地隐含着中央和地方政府的偏好一致的假设,也没有着重考虑中央与地方政府的信息不对称问题,这与现实中的情况不甚吻合,也解释不了一些经验事实。

如在印度和拉丁美洲的一些国家,虽然政治形式上很民主,且财政分权化的程度也很高,但公共品供给尤其是硬公共品供给的效率十分低下,明显的例子就是印度的机场建设至今仍十分落后,与其经济发展的速度不相适应另外,在一些拉美国家,政府的民主化反而会造成软性公共品供给效率的低下,教育水平长期得不到提高这些与实证研究的结论也都不吻合,如Reza(2002)②究其原因,政治分权下各级政府的偏好不一致,且处于不断的变化之中,或许是其中的一个重要因素我国作为传统意义上的民主集中制国家,这些年的发展已证实了在提供硬公共品上很有优势,但在诸如医疗、 教育等软公共品的供给方面则不尽如人意(王永钦等,2007 ;丁维莉、 陆铭,2005)而这也从另一个侧面说明,如果不清楚政府偏好的机制,单纯的财政分权并不能解决全部问题Bardhan和Mookerjee(1998)曾以扶贫和基础建设项目为例,指出无论分权还是集权都有可能造成在公共品供给上的地方腐败和责任感缺乏,只有在某些条件下分权机制才更有效率,否则容易被特殊利益集团所俘获,从而出现比集权情况下的公共品供给更糟糕的局面可见,仅区分集权和分权来研究它们对经济的作用,而忽视各级政府的偏好及彼此间的动态关系是有失偏颇的。

二)基于政府偏好不一致的分析框架政府偏好的不一致最初来自于选民偏好的不一致,而选民偏好的不一致性在政治学文献中早已屡见不鲜,尤其是在分析政党选举问题时更是人们所关注的焦点从经济学角度研究该问题虽早已有之(如Down ,1957) ,但直至最近十来年这一领域方发展为研究热点Besley和Coate(1997)以Osborne和Slivinski(1996)的政治竞争模型为基础,从选民偏好的不一致性出发,在最优化行为的基础上建立了民主政治的经济模型,为在财政分权下研究不同政府偏好的影响,及其与公共品供给的08丁菊红、 邓可斌:政府偏好、 公共品供给与转型中的财政分权①②Reza(2002)采用了167个国家1985年到1998年的面板数据进行回归,发现政府民主化是影响软性公共品开支的一个重要因素,在控制住其他变量的情况下,两者呈稳健的正比关系软预算约束最早是由科尔纳(1980)提出的,指社会主义制度下一个较为普遍的现象,即计划者不能承诺不去解救亏损的 企业关系奠定了基础后来他和Ghatak(2001)根据经济人对地区公共品与跨区公共品偏好的不同,在 考虑他们能获得投票权的情况下,指出投资比较大的公共品应由中央政府投资,但由地方政府来运营,这样公共品的生产和供给就可以分开,且能保证一定的效率,从而将不完全合同的分析方法引 入了公共品供给的研。