我国民办教育发展的回顾与展望(修订稿_董圣足).doc

1我国民办教育发展的回顾与展望（修订稿）胡 卫 董 圣 足 1“民办教育的 兴起和发展是新 时期我国改革开放的一项标志性成果 ”2在过去的一个时期里，我国民办教育事业得到了快速发展，截至 2009 年全国各级各类民办学校（教育机构）总数达到 10.65 万所，各类学历 教育在校生突破了 3065 万人，已成为我国教育事业不可或缺的重要组成部分当然，在发展中我国民办教育也面临诸 多困难和挑战，存在着不少体制性制 约因素本文在简要回顾 2003 年《民办教育促进法》颁行以来我国民办教育发展所取得重要成绩的基础上，着重对当下民办 教育发展中存在的制度瓶颈问题进行解析，并对“ 十二五”期间民办教育的发展走势进行展望，同时就政策层面如何促进民办教育事业健康、可持续发展提出相应建议一、2003 年来我国民办教育事业发展状况2003 年，对于我国民办教育事业来说，是 发展历程中的一个重大转折点 这一年《民办教育促进法》正式开始实施， 这标志着我国民办教育发展进入了真正的法治时代在该法及其后陆续颁布的配套法规、行政 规章及系列政策措施的积极推动下，我国各级各类民办教育无论是外延规模还是内涵质量， 总体上呈现出稳步增长、健康发展的良好势头。

——民办幼儿园及在园儿童数分别从 2003 年的 55500 所和 480.23 万人，增加到 2009年的 89304 所和 1134.17 万人，分别增长 60.91%和 136.17%，得到了快速发展（见图 1）1 胡卫/上海教育科学研究院副院长，董圣足/上海教科院民办教育研究所负责人（上海，201103）2 袁贵仁．在中国民办教育协会成立大会上的讲话［N］.中国教育报，2008-6-26(3).480.23 584.11668.09 775.69868.75 9821134.1755.5 62.2 68.8 75.426 77.616 83.119 89.3040200400600800100012002003 2004 2005 2006 2007 2008 2009在 园 儿 童 数（ 万 人 ）全 国 民 办 幼 儿园 数 （ 千 所 ）2图 1 2003-2009 年全国民办幼儿园发展走势图——全国民办小学及在校生数从 2003 年的 5676 所和 274.93 万人，变化为 2009 年的5496 所和 502.88 万人，虽 然学校数减少了 180 所（负增长 3.17%），但总在校生数及校均在校生规模则分别增长了 82.80%和 88.90%（见图 2）。

——全国民办初中（含民办普通初中及民办职业初中）学校数及其在校生人数分别从2003 年的 3651 所和 256.57 万人，变化为 2009 年的 4335 所和 434 万人，分别增长了 18.73%和 69.15%（见图 3）图 2 2003-2009全国民办小学发展走势图 图 3 2003-2009 全国民办初中发展走势图——全国民办普通高中学校数及在校生人数分别由 2003 年的 2679 所和 141.37 万人，变化为 2009 年的 2670 所和 230.13 万人，学校数基本持平，但总的在校生人数及校均在校生规模分别增长了 62.79%和 63.35%（见图 4）图 4 2003-2009 全 国民办高中 发展走势图 图 5 2003-2009 全国民办中职发展走势图274.93328.32388.94412.09448.79480.4502.885676 6047 6242 6161 5789 5760 5496010002000300040005000600070002003 2004 2005 2006 2007 2008 2009在 校 学 生人 数 （ 万人 ）全 国 民 办小 学 学 校数 （ 所 ） 256.57317.17372.42394.06412.78428.58 43436514243 4608 4550 4488 4415 433505001000150020002500300035004000450050002003 2004 2005 2006 2007 2008 2009在 校 学 生 人数 （ 万 人 ）全 国 民 办 初中 学 校 数（ 所 ）141.37184.73226.78247.72245.96240.3230.132679 29533175 3246 3101 2913267005001000150020002500300035002003 2004 2005 2006 2007 2008 2009在 校 学 生人 数 （ 万人 ）全 国 民 办高 中 学 校数 （ 所 ） 79.31109.94154.14202.63257.54291.8318.113771633201725592958323431980500100015002000250030003500200320042005 2006200720082009在 校 学 生 人数 （ 万 人 ）全 国 民 办 中等 职 业 学 校数 （ 所 ）3——全国民办中等职业学校及其在校生人数分别由 2003 年的 1377 所和 79.31 万人，发展到 2009 年的 3198 所和 318.1 万人，分别增长了 132.24%和 301.08%，是所有教育类型中增长最快的（见图 5）。

——全国民办普通高等学校及其在校生人数分别由 2003 年的 175 所和 81 万人，发展到2009 年校的 336 所和 204.77 万人，分别增长了 92%和 152.8%（见图 6）；与此同时，由公办高校参与举办的独立学院也得到快速发展，到 2009 年独立学院及其在校生数已分别达到 322所和 241.37 万人81139.75 105.17 133.79 163.07182.86 204.77175288 262 278 297 3183360501001502002503003504002003 2004 2005 2006 2007 2008 2009在 校 学 生人 数 （ 万人 ）全 国 民 办普 通 高 校数 （ 所 ）图 6 2003-2009 全国民办普通高校发展走势图——在各级各类学历教育得到稳步发展的同时，受社会教育需求迁移、就学人口阶段性减少以及国家教育政策发生变化等多种因素影响，我国民办非学历教育的发展则有所停滞，其中民办非学历高等教育甚至出现了较大萎缩统计表明，民办非学历高等教育机构数从2004 年 1187 所的高点下降到了 2009 年 812 所的低谷（见图 7），相应的其各类注册就读学生也从最高峰时的 150 多万人减少到了目前的 85 万人。

4图 7 2003-2009 全国民办非学历高等教育机构数量变化图上述系列数据表明，尽管还存在着这样或那样一些困难和问题，但就总体而言，在 过去的六七年间我国民办教育发展的基本面是好的除了民办非学历教育受主客观因素影响有所萎缩和调整外，其他各级各类 民办学历教育发展的主流态势仍是健康的，并未出现所谓的“ 整体性萎缩”或“全面倒退”现象 实践证明， 《民办教育促 进法》对民办教育这项新兴事业在近阶段的理性和稳健发展起到了重要的保障作用，各级政府在促进和规范民办教育健康发展上所采取的诸多政策措施也是富有成效的毋庸讳言，我国民办教育事业的兴起和发展，在增加全社会受教育机会、 满足老百姓多样性教育需求、推进办学体制改革、促进教育公平、构建有中国特色的教育体系、增强国民教育创新活力等方面，都发挥了重要的推动作用；为推进我国教育现代化进程、实现高等教育大众化以及建设终身教育体系和学习型社会作出了积极贡献二、当前制约民办教育发展的制度因素分析20 世纪 80 年代以来，随着国家教育体制改革的逐步推进以及民办教育事业的快速发展，我国民办教育宏观管理体制和政策环境也日益完善从 1982 年《宪法》规定社会力量可依照法律规定举办各种教育事业，到 1993 年《中国教育改革发展纲要》强调要“ 改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办 学为主体，社会各界共同办学的体制” ，再到 1997 年《社会力量办学条例》明确国家对于社会力量办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，直至 2002 年底和 2004 年初相继颁布的《民办教育促进法》及其实施条例正式确立民办教育的法律地位，最后到新近颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》对民办教育的重要地位和作用所给予的高度肯定，标志着我国民办教育制度建设得到大大加强，民办教育法制与政策环境逐步优化。

所有这些，都 为民 办教育的改革和发展提供了有力的保障和支撑当然，在充分肯定民办教育制度建设取得显著进步的同时，也必须清醒看到，由于 历史和现实原因，当前我国民办教育的发展仍面临着不少突出问题和矛盾，存在着诸多亟待破解的制度瓶颈1．对民办学校法人属性界定不清5目前，我国民办学校被定性为“民办非企业单位”，属于民间非营利组织的一种类型，既非事业单位，也非企业单位，这就造成了民办学校无法真正享有与公办学校（事业单位）同等的法律地位和公平的政策待遇如，民办学校既无行政 级别（不能参加相应级别的会议，且 发不到相关文件），也难以获得事 业经费拨款，在 规划用地、金融信贷、税收政策以及师生待遇等方面，与公办学校相比都显得不 够平等同 时，名为民 办非企业单位，但实际中却往往被作为“企业”对待，参照企业进 行管理，从而限制了民 办 学校的发展同 样，受学校法人属性的困扰，目前 绝大多数民办学校教 师的事业身份及相关待遇问题也悬而未决，不能与公办学校教师享有同等的权利，已经成 为影响民办学校教师队伍建设的主要障碍２．涉及民办教育的相关规定不一致主要体现在这样几个方面：一是立法上将“民办教育”定义为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财 政性经费，面向社会 举办 的学校及其他教育机构” ，使得民 办学校难以直接获得政府财政性经费资助。

二是将公办院校以国有资产参与举办的“ 民办学校”（如改制学校、名校办的民校、独立学院等）， 统一归入民 办教育行列进行管理，某种程度混淆了“民办非企业单位”的概念，也 带来了民办教育市场同业的不公平竞争三是相关法律法规及行政规章之间存在不少不协调、不一致乃至相矛盾之处，导致《民办教育促进法》中诸多“ 促进”方面的规定（如“ 合理回报 ”等）由于政出多门、有法 难依而被搁置３．民办教育制度导向不符合现实国情受传统文化观念和计划经济旧有思维的影响，既有涉及民办教育的法律法规和政策文件，基本是基于捐资办学的假定及导向而制定的，因而突出强调教育的公益属性，而对现时民办教育主要以投资办学为主的阶段性特征估计不足这在某种程度上导致了现有涉及民办教育的相关规定与当下现实情况的背离和冲突，也使得立法和政策设计的初衷未能很好实现譬如，在强调 民办学校法人财产权保全的同时，相关法律法规对民办学校举办者投入学校的资产的最终归属问题则未予明确这难免会导致出资人（举办者）对自身资产的安全产生疑虑，6进而影响其进一步出资办学的积极性，不利于社会资金更好地转化为教育资源４.对民办教育的发展缺少整体规划由于人们惯有的“ 重公轻民 ”、“国强民弱” 、“公好民差” 等思想观念作祟，民办教育的存在价值和重要意义迄今尚未被社会各方面所充分认知，在对民办教育的看法上，有的部门、有的人员还不时存在“ 无益论” 、“过 渡论” 、“权宜论”、 “可有可无论” 乃至“麻烦论”等论调。

尽管《民办教育促进法》明确要求“ 各级人民政府 应当将民办教育事 业纳入国民经济和社会发展规划” ，但是一些地方政府有关民办教育发展的指导思想还不是很明确，对民办与公办两类不同院校之间的目标定位、 规模结构、发展重点等缺少通盘考虑，没有将民办教育纳入当。