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美国的国家航空公司政策演变过程和利弊分析摘要：近一百年来美国政府对本国的航空企业实行了从放松管制 到严格管制再到放松管制的政策演变过程，无论是严格管制还是放松 管制，在政策实施的最初几年中航空企业和乘客似乎都从中获得了利 益，但几年之后都显现出了政策的弊端，从而引起航空企业和乘客的 不满本文试图通过回顾美国政府对本国的航空企业实行的政策演变 过程，来研究分析每一项政策存在的问题，并提出未来政策的意见建 议1•从放松管制到严格管制阶段及其后果20世纪20年代之前，铁路运输是美国最主要的交通运输方式， 在这个时期，美国政府主要是对铁路进行管制，针对当时铁路垄断造 成的种种弊端，成立了州际商务委员会，制定了商务管制法，对铁路 垄断进行管制，迫使铁路企业相互进行有力的竞争，保护公众利益从20世纪20年代开始，美国国内运输市场发生了巨大的变化， 随着公路、水运和航空运输的蓬勃发展，它们与铁路之间的竞争越来 越激烈，并且随着竞争程度的加剧，出现了过度竞争及不公平竞争的 不良现象，损害了整个交通运输业的正常发展这个时期，竞争成为 了运输市场的主要特征,垄断退居到次要位置，为了适应这种新变化， 美国政府调整了交通运输业的政策，从限制垄断、维护竞争转向对运 输竞争的管制。

发生在1938年对航空运输的管制就是这种变化的后 果之一1938年的民用航空法为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞 争，保护航空公司能够获得正常水平收入，主要对航空业进行了三方 面的管制：1 ）严格限制新企业的进入；2 ）禁止企业合并；3 ）控制 运价及收入这主要是基于这样的认识：过多的航空公司进入市场， 将会使企业间为争取有限市场而进行毁灭性竞争，导致重复浪费、过 度扩展和低劣的服务，同时由于航空没有足够的收入维持正常生产活 动，最终会倒闭或破产，减少航空业的生产能力，因此有必要对新企 业进入和运价进行管制禁止企业间合并则是为了防止垄断导致的不 正当竞争对航空业竞争进行管制的结果是从1938—1978年有80家航空公 司申请进入航空业，但是没有一个干线执照得到批准航空公司受到 民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少 竞争压力，服务质量差，票价居高不下，财务状况恶化一些社会团 体和个人发起了消费者主义运动，批评管制损害了公众的利益，并控 告谋杀航空旅客一些知名学者计算航空业管制成本后指出，这种管 制是对资源的乱分配，造成的社会成本很大不仅航空业如此，其他方式的情况也很糟糕。

尤其是铁路，1970 年占全国货运和旅客运输20%的宾西法尼亚中央铁路和同一区域的五条铁路同时申请破产，更加导致人们对管制功效的怀疑，反管制的 呼声越来越高另外，60年代末到90年代初期出现的“滞涨”现象使社会各界对 主张政府干预经济的凯恩斯主义产生了怀疑，主张自由放任经济的新 古典学派应运而生，成为时代的主流这种经济理论的变化必然要反 映在政策决策中2. 从严格管制到放松管制阶段及其后果在全社会巨大压力下，美国政府对交通产业政策进行了改革，主 要集中在铁路和航空领域导致了 1978年航空客运《放松管制法》 出台放松管制法强调政府减少对航空业的控制，通过采取航空公司 自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业 依靠市场力量进行自由竞争，期望通过竞争的压力使航空公司不断改 善经营管理，提高服务水平，满足国民经济发展的需要，同时降低成 本，给公众提供合理票价这标志着航空产业的政策从限制竞争转向 鼓励竞争放松管制的最初几年确实收到了预期效果，航空公司数量增加了， 竞争程度也更激烈了，但是随后事件的发展出乎了当初政策设计者的 预料，从1985年起，航空公司的数量开始下降，90年代以来，下降 的速度加快。

据统计，1978—1986年，共有198个航空公司进入市 场，加上放松管制前的36个，总共应该有234个但是实际上其中有160个破产、倒闭或被兼并，到1987年只剩下了 74个，其中干线 航空公司只剩12个航空公司数量减少的主要途径是企业合并80年代以来，航空业 兴起了 一股势头强劲的“兼并风”，1980年Pan American兼并了 National Airline,1985 年 People Express 以 3 亿美元价格收购了 Frontier Airline.1986年兼并风达到高潮‘Northwest以8.84亿美元的价格兼并 了 Republic Airline,USAir 收购 Pacific Southwest,Texas Airline 收购了 People Airline 和 NewYork Airline,Trans World 以 2.5 亿美元收购了 Ozark Airlines,Aerican 收购了 Cal Air航空公司数量减少的结果造成少数公司占据了航空市场的大部 分份额，垄断力量增强，1988年前十名公司占有94.67%的份额，市 场集中度非常高。

为什么鼓励竞争的政策事实上却促进了垄断的形成呢?答案正是 前面我们所提到的：商品经济下，自由竞争会促使企业追求规模经济 效益现代产业组织理论的创始人贝恩指出“企业在竞争压力下，都 有把自己的企业规模扩展到单位产品生产成本的流通费用达到最低 水平的愿望”厂商理论告诉我们，在技术水平和生产要素价格不变 的条件下，产品的单位生产成本会随着企业规模的扩大而下降然而 每个产业的市场规模是有限的，在有限的市场规模中，众多企业对规 模经济的追求，最终因淘汰机制作用会导致企业数量的减少，造成生 产的集中和垄断的产生因此根据产业组织理论，放松管制的后果与 初衷相背是客观经济规律作用的必然结果，是不以人的意志为转移的除了客观规律作用外，航空市场由竞争走向垄断的速度这么快， 还与80年代以来航空公司的一些新变化有关1 )“中枢系统”策略“中枢系统”是指某家大航空公司为了占领市场，在美国某一中心 城市建立航空中转基地或称枢纽以及相应配套的辐射状支线射线系 统它上F城市对”中航线布局拥有更灵活选择调整票价的能力，并能 够提供迎合旅客需求的航空服务以及扩大垄断市场覆盖面，因此自出 现以来受到各大航空公司的青睐目前美国几个航空公司都拥有自己 的中枢系统。

但是这种先进的航线结构需要强大的经济实力，不仅对 新进入企业形成强大的进入壁垒，而且还迫使原有中小企业与大公司 联合或合并，以获得中枢系统的优势2) 计算机的普及使用目前各大航空公司都拥有自己的计算机订票系统，各公司与共用 代码的合伙公司、旅行代理人、旅客、汽车租赁公司、团体客户以及 单个旅客之间装备了新型计算机网络，这种网络遍及全国，更加方便 了消费者有些公司还将计算机装入飞机机体，利用数据传输实现地 面空管计算机与飞机上飞行管理计算机的直接通信这样大型的计算 机系统投资对于中小公司是无力承担的，只有那些大规模的公司才有 可能拥有，而且他们排拆中小公司使用他们的计算机系统，致使中小 公司在竞争中处于劣势3）激烈的票价竞争在放松管制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行管制，因 此各公司为了招揽乘客、争取市场都不同程度降低票价,大打价格战 1976—1982年虽然美国国内油价上涨73%，使航空公司平均成本上 升了 15%，每客座公里的平均票价仍下降了 8.5%90年代以来，由 于美国经济不景气，航空市场需求增长缓慢，加上各公司运力过剩， 票价战更加激烈在这种情况下，许多航空公司，特别是新航空公司 很快陷入严重的财政危机，纷纷倒闭、申请破产或兼并。

即使那些在 激烈的价格战中生存下来的公司也亏损严重，1992年美10大航空公 司共亏损50多亿美元，只有美西南航一家盈利放松管制政策带来的垄断现象及不正当竞争严重威胁了公众的 利益及航空业自身的健康发展，政府官员、经济学家和普通群众都对 放松管制提出了严厉的批评即使是当初放松管制的热心支持者、民 航委员会前主席凯恩也不得不承认放松管制政策存在一定的失误，面 对这种局面，克林顿总统一上台就紧急组成了“确保航空业健康竞争 全国委员会”，研究新的航空产业组织政策来“救世”那么原先的产业组织政策究竟失误在哪里呢?现在应该如何修改 呢?笔者认为政府实行的鼓励竞争的政策本身并没有错，错在政府没 有在鼓励竞争的同时，坚定不移地执行反垄断政策虽然美国政府一 直把反垄断、反兼并作为产业组织政策的内容之一，并制定了谢尔曼 法、克莱顿法等一系列的反托拉斯法律，但是由于美国政府最终还是 为垄断资产阶级利益服务的，因此反托拉斯法在限制资本集中方面所 起的作用非常有限，有时甚至成为各垄断财团之间相互争夺势力范围 的重要工具特别是进入七八十年代以来，美国经济的国际竞争力严 重下降，引起社会各界的广泛关注，许多人反对“反垄断、反兼并” 的呼声日益高涨。

里根总统1981年上台执政后，就把放松管制，包 括放松反垄断、反兼并工作作为一项重要经济政策与此同时美国政 府也加强了政府与垄断组织的相互融合的渗透，并以此来加强对整个 国民经济的干预，以对付经济危机和增强企业竞争力因此在这个时 期，美国政府实际执行的不再是反垄断、反兼并的政策，而是促进集 中、加强企业联合的政策由于美国政府的这种态度，在80年代爆 发了第四次企业兼并浪潮，航空业垄断势力加强也就不足为奇了而 且现在看来，这种产业组织政策在将来很长时期内不会改变，航空市 场的市场集中度将会越来越高，垄断力量将会越来越强美国运输部 国际政策执行副秘书帕特•墨菲在1993年2月的一次听证会上曾表示 美国政府有意维持9家航空公司的竞争局面3. 美国航空公司协会的态度美国航空公司协会（A4A ）的看法是，美国政府的政策框架始终 赶不上市场的不断变化因此，美国的航空公司同外国竞争对手相比， 处于不利的竞争态势这种不利地位影响了美国的航空公司盈利能力 和成长性，并会影响相关的旅游行业的价值链毕竟航空业创造1000 万个就业岗位，占美国国内生产总值的5%以上可是如何才能解决这个问题？按照A4A总裁Nicholas E. Calio的 说法，解决方案很简单：美国的政策必须承认和把航空运输业视为一 项战略资产，需要采用国家航空公司政策，提供一个全面的蓝图，使 美国航空公司运营的环境正常化。

1) “贪婪”的税收负担使航空企业不堪重负尽管美国航空业极大地促进了美国经济的发展，但是A4A认为， 新的监管负担已经增加现在，美国政府的监管包括各种强制性报告， 例如运输量数据、收入和支出数据、收入税、维修费用、利润和亏损 数据、准点率、行李处理、自愿放弃乘机数据等 A4A认为，这些监管的负担沉重，尤其是税务负担，使航空公司很难获得发展稳 定性和盈利能力1990年〜2011年，美国国内票价下降了 31%但 与此相反，对美国航企的税收却增加了 38%2) 急需制定全面一体化航空政策强大的航空运输业能够提供广泛的就业机会无利可图的航空运 输业将直接转化为工作岗位损失、减少服务，减少对飞机、设施和设 备的投资，从而造成整个价值链受损2001年8月，美国航空业就 业岗位超过53.6万个2010年4月，这一数字已下降到37.6万个，一共损失了 16万个职位2001年3月，美国航企每日运营超过3万 个国内定期航班而2012年3月，这个数字下降超过21%，为2.36 万个A4A表示：外国航空公司不直接服务于美国规模较小的市场，而 是会选择有利可图的市场因此，该协会建议：美国的航空公司想要 面对面的和他们的国际对手竞争，需要一个更公平竞争的平台和更合 理规范的商业环境，以及较少的政府干预和公平的税收。

A4A呼吁，美国政府应该制定国家航空公司政策，因为全面一体 化的政策能够将美国的航空公司放在生存与发展的位置上2012年7 月，A4A向参议院提出了五个核心组件，它们一起形成了一个有。