论转换出口退税政策目标

1、论转换出口退税政策目标【复印期号】200805【作者】裴长洪【正文】长期以来，出口退税制度安排和政策措施是支持和鼓励我国出口贸易发展的重要条 件。特别是进入21世纪以来，出口退税政策经过调整，制度安排日臻完善，退税调整 力度不断加大，对我国出口贸易的促进作用已经举足轻重。在未来新的发展阶段，我国 的对外贸易，特别是出口贸易，需要实现一个由单纯强调数量扩张到数量与质量并重的 转变以及与此相适应的贸易增长方式的转变，正如党的十七大报告中所指出：“加快转 变外贸增长方式，立足以质取胜，调整进出口结构，促进加工贸易转型升级”。为了实 现这样一个转变，作为出口贸易重要扶持鼓励政策的出口退税，其长远的政策目标应该 是什么，这是本文要讨论的问题。一、出口退税政策目标亟须转换1985年，我国将工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税。同年3月，国务院批 准了关于对出口产品征、退产品税或增值税的规定。此规定从当年4月1日起开始 实行，标志着我国出口退税制度的重新确立。此时确立的出口退税的政策目标，可以概括为“鼓励企业出口创汇，增加国家外汇 储备”。出口退税制度的政策安排一切都围绕出口贸易增长和贸易收支状况

2、的好坏展开。 特别是1994年的税制改革，确立了在商品流通环节普遍课征增值税，选择性课征消费 税的税收制度。与此相适应，出口商品则应退增值税和消费税。在这一基本的出口退税 制度框架下，19942003年间，根据经济形势、外贸情况和财政承担能力，我国对出口 退税机制和政策做过多次调整。然而，1994年的税制改革，最具有政策含义的是，规定 了对出口货物实行零税率的政策，即货物在出口时的整体税负为零，实行“应退尽退” 的中性原则。所以，1994年后，我国依照国际惯例对出口货物税收实行零税率政策：出 口货物适用的退税率为17%和13% ；对小规模纳税人购进的特准退税的出口货物退税 率为6%。据此测算，平均出口退税率为16.13%。“应退尽退”政策的出台，极大地 刺激了出口企业的积极性。1994年和1995年，我国的出口增长连续两年突飞猛进，增 长率分别为32%和23%。而从19962001年的6年间，由于出口退税率的调整、亚洲 金融危机的影响和出口退税不兑现，即欠退税现象的发生，我国出口贸易的增长发生过 3次波动和4个年份低速增长的现象。这充分说明在当时的条件下，实行出口退税政策 对我国出口贸

3、易增长的重要作用。从2002年开始，我国出口贸易又出现连续几年的高 速增长现象，2003年和2004年的增长速度甚至超过了 30%。2005年，我国出口贸易增 长速度仍然保持28%的高增长率，同时还出现了超千亿美元的大额贸易顺差。这标志着 从1985年重新确立的出口退税政策，已经实现了 “鼓励企业出口创汇、增加国家外汇 储备”的政策目标，并进入了调整与转换阶段。其理由是：1增强国家外汇实力的政策目标已经达到。从20022007年6年间，我国对外贸 易高速增长，特别是出口贸易超高速增长并在多数年份快于进口贸易增长速度，由此带 来连续6年的贸易顺差，从2005年开始又出现了超千亿美元的贸易顺差，2007年贸易 顺差甚至高达2622亿美元；加上资本项目的顺差，我国银行间外汇市场出现外汇供大 于求的现象，国家外汇储备急剧增加，2006年达到了万亿美元的规模。这不仅引起国内 外社会各界的关注，而且中央政府在2006年12月召开的经济工作会议上明确提出了减 少贸易顺差的任务，并以此作为2007年国家宏观经济管理和调控的一项重要任务。2002年之后的贸易增长特点，不仅稳定而且高速，使中国对外贸易的总

4、规模迅速跃 升到2万亿美元，进入世界第二位的排序。从国际收支角度来看，在经常项目中，货物 贸易是经常项目收支状况的主导因素，我国在服务贸易领域虽然是逆差，但逆差额并不 大，通常只有100亿美元左右，而且近两年还有不断缩小的趋势。这就使我国经常项目 收支随着货物贸易顺差额的扩大而不断增加顺差的规模。在国际收支的资本项目中，长 期以来，我国采取积极吸收外资的方针政策以及严格限制资本流出的管制措施，因此资 本项目通常也是顺差。在国际收支中，我国大多数年份呈现双顺差的状况；随着双顺差 数量的迅速增加，国家外汇储备也迅速增加。截至2007年6月末，国家外汇储备比上年末增加2663亿美元，达到13326亿美元。 我国外汇储备的迅速增加，意味着人民币基础货币投放的增加和银行资金流动性过剩的 加剧。到2007年9月末，我国外汇储备已达1.43万亿美元，比2006年末增加3673亿 美元，按2007年以来人民币汇率平均水平7.6元计算，中央银行为收购外汇储备投放 的基础货币为27900亿元。尽管中央货币当局自2003年以来不断采取了公开市场操作， 即发行中央银行票据来对冲基础货币投放，但发行央票的成本和

5、数量都难以缓解流动性 过剩问题，也难以抵消外汇占款的增长速度。截至2007年1月，外汇占款余额已近10.2 万亿元，比上年同期增长38%。外汇占款占我国基础货币投放的比重从2004年下半年 的50%上升到2007年下半年的85%。中央货币当局不得不多次提高银行存款的法定准 备金率。2007年12月，银行存款的法定准备金率已高达14.5%。1994-2007中阖国晞收支戏况与专卜if懵竜 単位亿费元经席项II更髀佩II郭糯外iT.t柿LW4曲一期76,5?-105.27!W5IR0.50363S&74-224.81IWJ572.43399.67-316.59IW746.22297.17229.59-357.24I9QK4WU斗29.24占卫1咖翻俯15*6776.42-85,05200C)205,W19.22200(540.17(74 05347.75-4732520024JI.6735422322.91-755.072临446.52527.，眇点21341 册539.M皿厲2177.46-加眦252007上半年162S5S901 64-2662宙料*璋:Fl悯堆汁托时旳评.21 册 i

6、f I + W li批1-11 Jj L 11 i 戰.2006年12月召开的中央经济工作会议不仅提出了减少贸易顺差的任务，而且提出 了促进国际收支基本平衡的方针。这说明，我国宏观经济的持续健康发展与对外经济的 协调发展已经空前紧密地联系在一起，国家的宏观经济调控已经离不开对外经济的宏观 管理的加强与改善。这就使转变外贸增长方式问题，以及与此相联系的出口退税政策目 标转换问题与整个国家的宏观经济管理与调控都联系在一起了。2财政负担的可持续性、公平性面临挑战。财政负担不可持续的表现是：第一，多次调低退税率，零税率事实上做不到。1994年，我国依照国际惯例对出口 货物税收实行零税率政策：出口货物适用的退税率为17%和13% ；对小规模纳税人购 进的特准退税的出口货物退税率为6%。据此测算，平均出口退税率为16.13%。但从 1995年7月1日起，国务院规定按货物的实际税负分大类制定出口货物的退税率，出口 退税率降低了 3.7个百分点，平均退税率降为12.90%； 1996年1月1日起进一步下调 4.6个百分点，三个主要档次的出口退税率最后降为9%、6%、3%,平均税率降至 8.29% ；规

7、定了年退税指标额度超过指标的，结转到下一年度退税。从19981999年， 为了减轻亚洲金融危机对外贸出口的影响，国家先后8次分批小幅提高出口商品的退税 率，最先恢复17%退税率的是纺织品和纺织机械。1998年平均出口退税率达到了 9.32%。经过多次调整后，出口货物综合出口退税率达到了 15.11%左右。出口退税率 的上调促进了外贸出口的持续快速增长，但同时也使中央财政的出口退税负担不断增 加。由于财力的限制，财政部每年确定的出口退税指标与实际应退额相差很大。据统计， 19972002年，退税指标年均增长率是17.8%，而应退税额年均增长率达到37.4%, 这其中相差近20个百分点。2002年起，外贸出口的大幅度增长以及由此带来的巨额出口退税，使中央财政难以 承受。为了减轻出口退税对中央财政的压力，2003年10月13日，财政部、国家税务总 局联合发文，对现行出口货物增值税退税率进行结构性调整。根据出口产品的不同，将 出口退税率调整为17%、13%、11%、8%、5%五档，自2004年1月1日起实行。按 现行出口结构，出口退税率的平均水平降低了 3个百分点左右，由15.11%下调到 1

8、2.16%。这种调整实际上是将“应退尽退”的中性退税原则转变为“差别退税”的非 中性原则，从此出口退税在很大程度上由一项制度演变成政府调控出口和产业结构的政 策工具。2005年和2007年国家又分别再次下调出口退税率，这两次虽然与财政压力没 有直接关系，但2005年和2006年两年财政负担的出口退税规模已达到3372亿元和4285 亿元人民币，可持续问题实际已经存在。第二，发生了欠退税现象。由于出口退税超出中央财政的承受能力，1995年开始出 现了欠退税现象。调低退税率后，财政压力得到缓解，但出口高速增长又导致新的财政 压力。从2001年开始，我国又出现大面积欠退税，这是出口退税面临的第二次困境。 2003年国家决定大幅度调整出口退税率，同时清理和退还所欠退税款。从2004年归还 出口货物增值税和消费税退税欠款来看，2003年全国出口退税欠款超过了 2000亿元， 其中归还出口货物增值税退税欠款1997.26亿元；归还出口货物消费税退税欠款6.26 亿元。直到2006年才把出口退税历史陈欠613亿元退还完毕。出口退税率的频繁调整，反映的是“应退尽退”的出口退税原则与财政负担能力之 间的

9、矛盾。按照增值税的理论设计和国际通行的惯例，出口退税应当“应退尽退”。但 是，我国按照“应退尽退”原则退税的结果却是政府对企业严重的“欠税”，“应退尽 退”与财政负担能力的矛盾十分突出。退税率的下调幅度受到出口形势的制约，过低的 退税率势必对出口产生负面作用，进而影响整个经济增长。为了应对出口增幅下降的局 面，政府只能再上调退税率。出口退税率的频繁调整实际上是政府在财政负担能力与出 口增长之间“相机抉择”的结果。这种“相机抉择”式的政策调整干扰了企业的正常预 期与经营决策，也造成了出口退税机制的不稳定。财政负担的公平性表现为出口退税与增值税分享体制的矛盾。增值税在绝大多数国 家都是中央税，在我国则是中央与地方共享税。除按75 : 25比例分成外，1994年税制 改革还规定了 1 ： 0.3的增量返还，因此中央得到的增值税收入不足75%。在2004年出 口退税体制改革前，地方分享了 25%以上的增值税，而中央负担全部出口退税，这是造 成财政负担能力不足的重要原因。为了解决这一问题，新体制规定了由中央与地方分担 出口退税，地方承担增量的25%的政策。在旧体制下，由于中央承担了所有出口退税，而出口主要集中在东部沿海地区，因 此许多人认为这是中央对东部地区的隐性转移支付。但在新体制下，采购地与出口地的 不一致导致了采购地的地方政府获得了增值税，而出口地的地方政府却要用自己的财政 收入退税，这造成了地方之间新的不公平。由于东部沿海地区，尤其是口岸城市占据外 贸出口的大部分份额，采购地纳税，出口地退税的问题比较突出，许多地方出现了财政 倒贴的现象。考虑到我国外向型经济的地区布局和近年来较高的出口增速，地方用于出 口退税的财力占总财力的比重会不断增长，这势必加剧这些地方财政的困难。按照谁分享、谁负担的原则，目前地方的出口退税分担责任也是按照增值税的分享 体

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