“三权分置”的理论缘起、争议与未来
5页1、“三权分置的理论缘起、争议与未来 摘要:随着?农村土地承包法?修订完成,“三权分置的设想也完成了其制度构建,但是围绕这一理论的争议却并非终结。意见的分歧主要源于经济学界和法学界的话语体系之不同,并表达为法律语言对政策表述的“修订,但概念之争的背后实质并无太多区别。对农村土地权利的界定作为“三权分置理论的核心,应将继续在明晰土地产权、保护农民利益等方面不断丰富和调整。关键词:三权分置;承包权;经营权在城乡一体化整体推进,农业现代化建设快速开展,农村劳动力持续转移的“新常态背景下,三权分置成为党中央所确立的稳定和完善土地承包经营制度的重大创新。这个源自经济学界的理论发端甚早,后来经过不断雕琢打磨,已近成通说,逐渐占据社会舆论的主流,并为官方话语所首肯,三权别离也正式确立为三权分置。2021年中央一号文件明确提出了“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的分类和表述,同年的中办61号文那么第一次在中央政策中明确使用了“三权分置的概念。2021年10月,“为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步开展,中办、国办印发了?关于完善农村土地所有权承包权经营
2、权分置方法的意见?,至此,三权分置终于从学术领域走进了庙堂之上,成为政策制定和法律修改的指导原那么。然而相较于政策界和经济学界的统一肯定和集体认同,法学界对三权分置却呈现出一片质疑和反对的声音。因为相对于政策更注重事实而言,法律更强调逻辑,而对逻辑的批判也成了最主要的批判的逻辑。因此,如何统一界定三权分置的理论内涵,并在此根底上完成法律技术的转化,形成逻辑统一、内容完整的可被明确辨识的操作性标准,既是完善承包经营制度的必然之举,也是落实全面依法治国的应有之义。一、从两权别离到三权分置在“三权分置的土地权利体系结构下,农民集体的土地被别离成三层权利:第一是所有权;第二是承包权;第三是经营权。在经济学界看来,建国后的土地制度的改革实践,使农村发生了以土地产权结构重建为核心的经济体制改革,这表达为土地产权的别离。其中,家庭承包责任制确实立,使农民集体的土地产权发生了第一次的别离。这种别离与几乎同时发生的土地有偿使用制度一样,是一种所有权的别离,即土地所有权依旧归农民集体,而农户那么取得了具有了财产权利性质的承包权经营权。在此根底上的第二次别离那么表达为承包经营权的流转,流转的结果产生了独立的
3、土地承包权和土地经营权。农户保存承包权,依法转让土地经营权并获得收益。土地产权结构的两次别离,产生了农村土地所有权、承包权、经营权的三种权利形态,这“既是中国特色土地制度的再次创新,也是农村生产力开展的必然结果。土地所有权与承包经营权的第一次别离,兑现了政府耕者有其田的政治承诺,符合了农民朴素的公平正义观念,在短时间内解决了农民温饱问题,契合了城乡二元分割的客观现实,由此建立的土地承包经营制度取得了空前的成功,乃至被认为是土地改革30年以来的最大成就。不过随着社会经济的开展,在农业生产的经营主体、农地资源的配置情况以及农业领域的外部环境都发生了深刻变化,“两权别离的农地制度仍面临诸多问题和挑战。第一,集体产权不明。所有权与承包经营权的别离,伴随着农户的权能不断增强的同时,集体的权能逐步削弱。这导致原本就十分模糊的集体更加虚化,集体概念的模糊导致集体财产流失,一是村干部等利益集团中饱私囊,二是国家对集体产权的恣意侵占。不仅我国法律对“集体缺乏严格的内涵界定,而且大量的实证调查证明,多数农民对土地所有权的归属亦是模糊不清的。第二,农户存在失地风险。农户承包土地的权益在土地调整和土地流转过程
4、中面临着被侵害的风险。在土地政策方面,国家强调“增人不增地,减人不减地,维护土地承包关系长久不变并保持稳定,而且在法律中明申“承包期内,发包方不得调整土地。但是现实中,无论是政策还是法律均为得到很好的实施,不少地区依旧存在“大稳定、小调整,甚至于“打乱充分的现象。乃至于有学者论道“中国农村土地经常性地变动和调整,大概是今天世界上独一无二的制度现象了。在土地流转过程中,很多农民不愿或不敢流转的原因在于担忧届时无法按时收回土地。另外,这也是造成目前土地承包经营权权能不完整的一个重要原因,例如农地抵押,法律之所以禁止,就是因为担忧农民失地。而且从农户的意愿分析上,也支持了这一点。第三,土地利用率低下。一方面,有田无人种。随着农业人口的大量转移和农村人口老龄化趋势的加快,兼业经营成为农地经营的普遍状态,更为严重的是,撂荒废耕的现象在持续增多,将来谁来种地的问题成为严重制约农业健康开展和现代化建设的重要因素。另一方面,有人无田种。人人平等、户户有份的承包经营权设计在最大程度上保证了公平的同时,却也是以牺牲一局部效率为代价的。因此,两田制、规模经营等不同农地的经营组织形式在成为农户自发的创造。为了
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