重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第10章行政程序
4页1、第10章 行政程序一、行政程序的含义(一)行政程序的概念行政程序是指行政执法行为实现的方式,步骤和时限所构成的一个连续过程。其中,方式、步骤构成了行政执法行为的空间表现形式,时限、过程构成了行政执法行为的时间表现形式。由于任何行政执法行为都必然通过一定的空间和时间的形式表现出来。因此,任何行政行为都客观地表现为一定的程序。行政程序亦即行政程序作为规范行政权,体现法治形式合理性的行为过程,是实现行政法治的重要前提,而行政程序发达与否,是衡量一国行政法治程度的重要标志,因此,行政程序在政治文明中具有极其重要的地位。行政程序的发展,是生产力和民主政治发展的必然结果。资产阶级通过革命建立国家之后,建立了立法、司法和行政分立的政治体制。在当时,政府是司法型的政府,奉行“不告不理”的原则,行政活动相对简单,行政程序没有引起人们的关注。19世纪末,垄断资本形成,生产趋于高度社会化,社会生活也日趋复杂,行政权扩张,对社会干预加强,但行政权的加强又容易导致被滥用,侵害公民权益。这样,就出现了要求控制行政权力,保障行政民主的需要,行政程序法应运而生。从19世纪末开始,奥地利、德国、美国等国家相继制定了行政
2、程序法,英国将其传统的“自然公正”原则运用到行政领域,建立了自己的行政程序制度。因此,行政程序的发展过程,实际上就是法治文明发展的历史。 (二)行政程序与有关范畴的关系 行政程序与行政程序法及其法典、行政决定及其形式、立法和司法程序等范畴,应加以区别。 1,行政程序与行政程序法、行政程序法典。行政程序法是规定行政程序的法律规范的总和。行政程序法典是比较系统地规定行政程序的规范性法律文件。行政程序之所以是作成行政决定应遵守的规则,就在于已被法律化和规范化;行政程序法和行政程序法典则是有关行政程序的法律规范。总的说来,行政程序是行政程序法及其法典的内容,行政程序法及其法典是行政程序的法律化和条文化。但是,行政程序法典却往往还要规定在单行法中无法规定的实体法问题,如行政主体资格、行政委托、行政权限、行政决定的构成、形式及其效力,等等。也就是说,被称为“行政程序法”的法典,在内容上未必都是行政程序,还往往规定与行政程序有关的问题。 2行政程序与行政决定、行政决定形式。行政决定是行政主体的一种意思表示,行政决定形式是行政主体所表示意思的载体。行政程序是行政主体作法律上有效的意思表示所必须经过的过
3、程、步骤或次序,是法律所要求的作成行政决定的过程。行政决定是行政权运动和行政过程的终结或最终表现结果。行政过程是行政决定形成的轨迹,是一种事实,不同于行政程序。任何行政决定都具有行政过程,但不一定都符合行政程序或都经过应经过的行政程序。二、行政程序的功能1、规范制约行政权。由于行政程序法规定了行政执法行为的方式、步骤和时限等过程,它使行政机关在作出行政行为时,在每一个环节都有法可依,有章可循,并将自己的行为以公开、公正的形式表现出来,对行政执法机关而言,行政程序法是具体化了的,并且有实际内容和操作形式的义务。如果执法机关在一定期限内不履行其法定义务,则要承担相应的法律责任。同时,行政程序法要求执法主体在实施行政行为过程中,要给予相对人充分的机会来了解情况,陈述理由,明确告知相对人程序权利以及程序结束后产生的法律后果。这样,将行政行为置于程序规范的约束之下,有利于防止行政任意和行政专横,监督行政权的合理行使。2、规范行政相对人的参与程序,促进行政民主化。民主是政治文明的题中之义。然而,仅仅依赖选举制度、议会制度实现民主,愈来愈显得鞭长莫及。传统的公民参政权在现代法治化进程中越来越显露出其
4、固有缺陷,这种缺陷主要表现在:公民只能通过自己在议会中的代表对行政机关进行事后监督,具有间接性和事后性。随着委任立法范围的扩大,行政权的扩张,公民不直接参与行政过程就没有真正的民主可言,而行政程序就提供了这种可能。行政程序可以让公民越过自己的代表直接介入行政过程。事实上,在行政程序法律关系中,行政相对人通常从实体法中所规定的义务承担者转化为程序权利的主体,行政执法机关通常由实体权利的享有者转化为程序方面义务的主体。行政相对人可以充分利用程序权利参与行政过程,对行政执法行为是否合法、合理,在法律范围内提出抗辩,既维护自己的合法权益,又促使行政执法机关纠正不合法或不合理之行政执法行为。3、提高行政效率。符合客观规律的行政程序,是一种时限设置合理,步骤衔接有序的科学程序,是将人为环节减少到最低限度的程序,因而就具有提高行政效率的重要价值。同时,行政程序的公正性、准确性和可接受性,减少了行政纠纷和行政执法行为的反复,也有助于行政效率的提高。虽然行政执法遵守法定程序在形式上可能会表现出耗时费钱,但正如韦德所言“对行政机关而言,遵守程序会耗费一定的时间和金钱,但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是
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