民主制度与政权的生存反思议会制民主国家和总统制民主国家(下).doc

民主制度与政权的生存:反思议会制民主国家和总统制民主国家(下)　　决策过程的集中化　　从宪法的角度来看，无论是在总统制政权还是议会制政权中，所有立法机关成员拥有一样的权利和义务无论他们在选民中获得的选票数量、他们的政党派别、在立法机关中的资历深浅，等等，他们的受权是一样的每位立法机关成员都拥有一样的提出法案、修正其别人提出的建议以及参与协商过程的权利此外，每位立法机关成员的投票具有一样的效力因此，在原那么上，立法机关是一个实行平等主义的机构　　当然，现实完全不同为了可以应付工作负担，立法机关以各种不同方式将自己组织起来，并采纳了各种控制单个立法机关成员权利和获得资源的时机的内部规那么立法机关的权利和资源并不是均等分配的单个立法机关成员对议程产生影响和在决策中拥有发言权的时机取决于议会的内部规那么赋予他们的立法权利因此，立法机关的组织影响着决策过程的构造以及立法机关成员在决策中的作用　　对于立法机关组织的讨论通常会提到两个典型的案例：英国和美国，分别属于集中化的和去集中化的立法机关，以及就像我们所知道的，它们分别属于议会制民主国家和总统制民主国家我们所看到的关于民主国家中的决策的大多数论证都将这两种体系对立起来，并假定，通常是含蓄地假定，所有的立法机关，就此而言，所有的决策过程在议会制下是集中化的，在总统制下是去集中化的。

　　英国议会的特点确实是内阁完全控制立法议程政府法案根据特殊的日程表进展评价，这一日程表使得它们与单个议员提出的法案相比具有优先权，因此，议会中的少数派无论如何不能对政府的提案实行关门政策此外，单个议员在修正政府法案的才能方面通常受到限制例如，自18世纪初以来，政府拥有唯一的特权来提议增加支出的措施如今，内阁提出的预算案被议会修改的情况很少见了事实上，由于人们对于预算案提交时获得通过的期待很高，所以临时决议案在提出当天就开场发挥作用，虽然在最终施行之前需要数月的时间　　由于政府对议程的控制，立法成果的特点就是行政部门的提议具有高成功率1945－1978年期间，内阁提出的提案获得通过的概率是0.97，而下院普通议员提出的法案获得通过的概率接近于，无论其政党派别是什么这意味着所有在议会获得通过的法案几乎都是由内阁提出的政府在立法方面的成功依赖于服从纪律的政党的支持内阁遭遇失败是很少发生的事件内阁完全垄断了立法程序，就此而言，也就垄断了关于政策的所有决议　　相反，美国国会被认为是一个高度去集中化的机构，其组织是围绕着强大的委员会体系进展的根据这一观点，委员会体系使得立法机关成员可以在与政策领域有关的决议中拥有发言权，这些决议对于他们在选举方面的成功具有重要性。

事情就是这样进展的每个委员会在其自己的政策权限内对于提出立法拥有垄断权委员会将法案报告给议员，而由于各种不是完全清楚的原因，议员按照委员会所报告的那样承受了法案政治党派没有控制将立法机关成员分配到详细委员会的过程；相反，这一过程被描绘为一个自我选择的过程：各立法机关成员选择政策权限将给他们带来最大的选举回报的委员会与此同时，选举方面的考虑要求政治家们偏向于与分配相关的、为选民争取地方建立经费的政策美国国会中的委员会体系提供了使得这些分配政策成为可能的组织手段　　因此，假如将英国视为议会制政权中行政一立法关系的典型，将美国视为典型的总统体制，这样一来，当泽比利斯认为在议会制体系中，行政部门(政府)控制着议程，而立法机关(议会)承受或者否决提案；在总统制体系中，立法机关提出提案，而行政部门(总统)签署或者否决提案时，他的说法是正确的因此，在典型的议会制政权中，政府完全控制着立法议程；单个议员的权利被剥夺，被内阁所独占因此，单个立法机关成员可以做的就是支持自己政党的道路选民知道这是他们所能做的全部事情，因此没有动机在候选人个人特征的根底上来投出选票所以，通过对立法议程的控制，议会制会带来选民中的政党投票(partyvte)以及议会中的政党纪律。

　　反过来，在典型的总统制政权中，国会的组织保护了单个代表的权利，这样他们在政策决议中就可以拥有发言权分权导致各自独立的立法机关成员按照个人的选举需要来采取行动；在对这些需要作出回应时，他们与其选民建立了个人关系这样一来，就导致人们期待总统制政权中的立法机关将拥有强大的委员会体系，而各代表的获选将建立在他们与其选民建立的个人关系上　　但是，不管怎样，就像我们从舒加特和凯里那里所知道的，总统制体系并不是都一样的它们在赋予总统的立法权利的程度方面存在相当大的差异事实上，美国总统是现有体系中少数几个不能提出立法的总统之一而且美国总统只能否决法案，这削弱了他反对国会中提出的分配协议的才能因此，美国的总统制是相当独特的，因为总统只拥有反向的立法权利通常总统不仅被赋予提出立法的权利，他们通常也在某些领域(例如有关拨款和预算的事务)拥有提起立法的行政权利，与此相反，立法机关成员在这些领域对提案进展修正的才能是受到限制的因此，与泽比利斯的观点相反，总统所能做的事情远多于签署或否决立法机关提出的法案　　此外，一些总统还拥有司法判决权；他们在宪法上可以单方面改变现状即使在总统的司法判决权的细节方面存在相当大的变化，总统的司法判决权也常常是首先发挥作用的(无论是不是立即发挥作用)，然后是立法机关采取行动。

立法机关是在其后行动的，否决、修正或者承受行政司法判决所带来的新状况因此，由于拥有司法判决权，总统可以通过迫使立法机关对某些他没有意识到的事务作出决策来支配立法机关的议程所以，在立法机关中没有任何团体，哪怕是多数派可以对总统通过司法判决作出的建议实行关门策略　　需要注意的是，强迫施行某一议程的权利并不意味着总统总是会在与多数人的对抗中获胜实际上，就像胡伯所说明的，由于立法机关中的多数派总是可以否决总统的司法判决，因此行政一立法冲突形式无法解释行政部门为什么会不断利用司法判决当然，存在一些议程设定者会利用的战略优势但是，就像克里布尔(Kriebhel)已经论证的那样，这些并不是反对多数派的适宜手段　　此外，政府的立法权利和议程权利(司法判决属于其中)不必然被解释为解决纵向冲突，也就是说政府与反对派之间的冲突的手段就像胡伯论证的，政府的立法权利也是解决横向冲突，也就是政府与其支持者之间冲突的手段在这个意义上，它们是政府不得不保护结合的凝聚力以反对其成员的时机主义行为的方式　　由此可以推论出，由于总统拥有立法权利，因此分权在总统制政权中并不像通常所认为的那样彻底总统的立法权利通常被置于美国宪法的语境中来解读，也就是说，被视为形成监视和平衡的手段。

但是，就像我们刚刚看到的，行政部门的立法权利并不仅仅是一种监视多数人权利的机制或者强加总统意志的机制它们也是多数人的武器因此，行政权和立法权的交融并没有在总统制体系中消失　　值得注意的是，这一解释与舒加特和凯里的观点是冲突的，根据舒加特和凯里的观点，那种赋予了总统相当大的立法权利的(他们将之称为强大的总统)总统体系面临倒台的可能性更大他们论证说，强大的总统与议会协商的动机更小，因此，发生瘫痪和危机的可能性更高情况之所以如此是因为强大的总统拥有制度手段来将自己的意志强加给议会；反过来，弱势的总统知道除了协商，他们别无选择然而，这一论证是建立在纵向冲突模型根底之上的，没有考虑到总统愿意在议会组织起一个多数派这一种可能性但是，一旦总统和多数派之间存在重叠的偏好这一种可能性被考虑到，那么，立法议程权利并不必然意味着瘫痪、危机以及最终的倒台　　议会的组织情况以及行政部门对于立法议程的控制程度确实影响着单个立法机关成员的行为他们在一个受到限制的环境中采取行动假如他们想要对政策产生影响，他们的行为就必须遵守他们所属机构的程序规那么并符合总统所设立的条件因此，例如，根源于选举领域的培育个人选票的动机可能通过有利于行政部门的立法权利的分配而在立法机关中完全被压制。

因为这一原因，我们不能像通常所做的那样，仅仅从选举法律和政党法律来推论出立法机关成员的行为　　在这种情况下，巴西的情况在理论上是非常重要的，因为它提供了一个例子来说明决议过程集中化带来的深远影响这一1988年宪法所形成的体制不断被引用来作为坏的制度设计的例子所有那些不应该作出的制度选择似乎都是在1988年作出的：一个强大的总统制政权(根据舒加特和凯里的观点，它是世界上最强大的总统制政权之一)；选区规模大的立法机关选举采取的比例代表制规那么；非常宽容的政党法律和选举法律(例如，选举中的开放登记[penlist]以及政党对于选举时机的宽松控制)在这样一种体制中，政党体制必定是分裂的，而总统事实上可以肯定他们的政党不会控制立法两院中的多数即使他们的政党控制了立法两院中的多数，各政党也会极度不服从纪律，从而使得总统所拥有的多数派地位成为纯粹的形式因此，为了让他们的议程得以通过，总统将使用其强大的立法权利，而这将导致冲突和瘫痪改用萨托利(Sartri)的话来说，1988年形成的这一体制完全是没有希望的　　然而，1988年之后的巴西政权的表现与我们根据这一制度分析所期待看到的情况是完全冲突的这一时期巴西的各任总统极其成功地施行了他们的立法议程。

自1988年以来，总统所提出的法案中86％得到了施行，行政部门提出的法案的通过率到达78％总统为了实行统治而形成了结合，并且在批准其立法的过程中，一直可以可靠地获得属于结合政府的各政党的支持：总统制结合政府中的平均服从率(averagedisipline)(这是根据与政府首脑在议院提出的公开建议一致的投票行为来定义的)是85.6％这一支持足以使得总统很少可以在投票中被打败因此，尽管巴西的总统制就像其政党法律和选举法律所显示的那样具有离心力特征，但是，其总统一直可以依靠一个服从纪律的结合政府来实行统治　　这一结果是巴西议会的组织方式与总统控制立法议程的才能双重作用导致的巴西的议会是高度集中的立法权利非常有利于政党指导人，当涉及大多数程序决议(例如进展唱名投票的要求，辩论的终止，以及最重要的是，指定紧急需要评估的法案)时，各政党指导人被视为政党决策委员会的最正确代理人这种紧急要求是一种撤销申请(dishargepetitin)：它将法案从委员会那里撤销，迫使议会对其进展紧急协商(24小时内)那些被评估为紧急的法案不能被随意修订：只有由20％的众议院议员所签署的修订案被承受，这意味着只有那些得到了政党指导人支持的修订案将会被考虑。

就像费尔南多利蒙吉所证明的，紧急申请的通过反过来与法案的成功亲密相关因此，集中化剥夺了议会成员的立法权利，他们需要控制这一权利以便影响立法　　巴西的总统由于在宪法上拥有立法权利，因此对立法议程确实定拥有直接影响通过利用其司法判决权利，行政部门将其认为是最重要和最紧迫的议题放入议程总统还可以影响日常立法的进展，方法就是要求将某些详细的法案评估为是紧急的(这会各给两院45天的时间来协商这些法案)总统还拥有提出与预算、税收和公共行政确实定有关的立法的唯一权利因此，行政部门垄断了大多数重要决策领域的立法提议　　因此，正是通过参与政府，单个的立法机关成员将获得得到他们的政治生存所需要的资源的途径：政策影响力与官职政党指导人与行政部门进展交易：他们用政治上的支持(选票)来交换获得这种政治影响力与官职的时机因此，行政部门为各政党指导人提供了用来惩罚那些没有遵循政党道路的普通议员的手段：他们分享官职的时机将被回绝考虑到它所控制的各种资源，行政部门反过来处于一个非常有利的地位各政党指导人事实上变成了行政部门与各立法机关成员之间进展交易的主要中间人与目前对于巴西所作出的假设相反，总统不需要在详细问题详细分析的根底上来进展这种交易。

他们处于一个可以要求各议会政党支持其整个立法议程的位置上一旦政府得以形成，并且各种利益在结合政府的各成员之间进展了分配，那么，总。