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粤港环境合作：问题、解决方法及紧迫性* 马小玲 （国家环境保护总局华南环境科学研究所 广州 5 1 0 6 5 5 ） 一、粤港区域环境管理存在制度性障碍 粤港区域是地理概念，所涵盖的地理范围包括广东省珠江三角洲经济区和香港地区 解决粤港区域环境管 理问题涉及两地现行法律制度和环境法律适用问题，粤、港法律关系是两个不同法域之间的法律关系，是 区际法律关系 由于历史的原因，香港实行的法律及法律制度是英美法系的普通法，内地实行的则是有大陆法系特点的社 会主义法制香港回归祖国后在“一国两制”方针影响下我国法律制度出现了“一国、两制、多法域”的 变化，这一变化也反映到环境法领域处理粤港区域环境污染防治管理在法律适用方面存在区际环境法律 冲突问题法律冲突是一种普遍存在的法律现象，泛指解决同一问题时不同国家或地区的法律由于各自内 容的差异而导致相互在适用上的抵触本节仅就协调粤港区域环境污染防治管理问题，简要分析区际环境 法律冲突的主要特点和性质： 1 、环境法律规范、环境标准冲突 香港与珠江三角洲地区分别适用香港和内地环境法律和标准，粤港协调区域性环境污染问题存在区域内地 区之间环境管理制度及其法律和标准适用冲突。

如，考虑消减区域污染物，在两地分别达标排放情况下如 果仍然不能满足区域污染物总量控制要求，需要在地区层次上各自分担污染责任和分配污染物的消减量， 在区域层次将会出现环境质量标准或排放标准适用冲突等. 如何处理“一国两制”条件下区际环境法律规 范、标准冲突问题在我国环境法中尚无法可依，国家其他法律也没有居于两地之上的具体规范或法律协调 机制 2 、法律高级规范冲突 协调粤港区域性环境污染控制管理存在区际环境法律冲突问题不仅表现在法律的初级规范冲突，更主要是 存在高级规范方面的重要法律制度冲突如地方法域与中央法域的法律制度方面，两地存在很大差异例 如，香港环境执法与立法和司法相互独立，在法律解释方面注重司法解释，内地则以立法解释为主要依据； 在区际环境法律适用的解释以及法律协助问题上，内地政府环境保护行政主管部门作为环境立法和司法的 主体，以何种程序和途径与香港地区进行法律协商与合作，两地政府在依法行政的条件下缺乏区际行政协 调的法律指引和机制，使区域内政府间的环境合作缺乏稳定性再者，处理珠江三角洲地区与香港地区环 境污染控制问题，涉及广东省与香港特别行政区之间关系，虽然广东省同香港特别行政区一样享有平等的 地方行政管辖权，但在法律地位上广东省仅是内地法域的一个地方行政区，她所享有的地方立法权和司法 权不及香港特别行政区灵活（香港享有司法终审权）。

香港同广东省的法律关系，是香港法域同内地在中 央法域之下的一个地方行政管辖区的关系粤港共同处理区域性环境问题涉及到法律问题，作为地方层次 的广东省法律机关（立法机关和司法机关以及执法部门）在协调区域性环境管理问题时，涉及区际法律关 系的处理需要得到国家的授权和认可因此，粤港环境法律问题的妥善解决并不完全停留在地方层面 3 、法律文化冲突 法律文化是人类在漫长的文明进步过程中从事法律实践活动所创造的智慧结晶和精神财富，是社会法律现 象存在和发展的文化基础，是法律意识形态以及与法律意识形态相适应的法律规范香港同内地法域由于 分别适用普通法和大陆法传统，不同法系之间客观存在的文化差异必然存在对法律进行判断和评价问题， 它们所反映的法律价值观念和态度以及信仰程度等，不但使不同法域之间的法律冲突内容和特征具有动态 性质，同时对进一步处理和解决区际环境法律冲突也会产生一些处理方法等冲突如区际环境法律冲突， 主要表现为公法冲突，在内地法域可划分为环境部门法问题，香港法域的环境法主要表现为刑事法律和行 政法规，但法院不设行政法庭，主要以刑事诉讼程序解决由于环境法涉及法律范围广（行政法、刑法、 民法等），处理区际环境法律冲突涉及到立法、执法、司法等方面问题，各自解决区际法律冲突的传统方 法以及法律文化结构等在两地存在差异，对处理和解决区际环境法律冲突也会带来一定困难。

二、解决区际环境法律冲突的途径和方法 在“一国两制”影响下区际环境法律冲突是国内法问题，解决区际环境法律冲突的目的是实现一国之内不 同法域之间法律的和谐根据冲突法理论和中国区际环境法律适用的研究成果 ，环境冲突法是调整法域之 间因法律冲突产生环境利益冲突，它的价值在于避免和最终消除冲突因此，解决冲突的规则不论法律冲 突规则还是利益冲突规则，最终是解决区际利益冲突建议采用以下途径和方法解决粤港区域环境法律适 用问题 1 、采用统一实体法（法律的方法） 解决区际环境法律冲突不但需解决法律初级规范方面存在问题，在“一国两制”原则下，环境法律适用更 需促进区际法律制度和谐和有益于中国法制的统一及发展 传统冲突法规则主要采用“选择规则”解决法律冲突，基于对其效果分析，认为“选择规则”在解决法律 冲突和利益冲突时都存在解决冲突不彻底、法律适用结果不可预见、法域内法律选择规则相互冲突而导致 冲突复杂化等问题 由于内地同香港环境法律尚处在成长和不断发展阶段， 区际法律文化和经济基础在 “一 国两制”等因素影响下，采用“选择规则”途径解决区际环境法律冲突显然会发生法律适用效果方面新的 可能导致冲突复杂化问题。

建议采用统一实体法途径解决区际环境法律冲突，即在法域外通过环境协议或 立法对区际影响重大的、紧迫的环境问题制定适用于共同发展的环境保护规则例如，进行区域（区际） 环境立法等区际环境立法的决策需解决包括法律实施、法律效果、法律效率等问题，需设计区际环境制 度与创制环境法，将是区域环境管理制度创新和法制化发展的一个全新的历程也应认识到，由于区域立 法涉及多方面复杂因素，统一实体法的操作和实践将是一个渐进的过程，在当前粤港环境合作的活动中可 逐步探索实施的方法，先在某个领域（如区域空气污染防治方面）探索区际环境法律的和谐与统一， 当积 累了一定经验之后再从其他领域逐步进行 2 、建立和规范区域环境保护市场（干预市场的方法） 近 2 0 年粤港区域工业化、城市化迅速发展，其所带来的区域环境污染现象和问题是经济开发超前发展与城 市环境保护基础设施建设滞后，区域市场经济流通领域条件得到大大改善与市场无法优化配置各种资源等 矛盾的体现反映出市场机制在环境污染治理方面不能对资源进行有效配置，表明需提供一个完全竞争的 市场条件促进环境污染的治理这时，法律权利的配置应朝能够激励环境保护行为和影响环境保护责任机 制倾斜，从而通过市场活动实现对稀有资源的配置功能。

在一个完全竞争的市场条件下，可以最公平合理 地实现资源配置，直至达到区际利益均衡，从根本上克服和解决区际环境利益冲突影响粤港区域环境保 护资源配置的原因是多方面的，其中影响最大和阻碍区域环境保护市场化发展的最根本因素，是区域尚没 有建立一个独立的具有自主权益的对自然资源管理的产权制度，以至影响了区域共享自然资源的合理利用 和保护现代经济学产权理论认为，一个完全竞争的市场条件取决于明晰的产权，在于产权的使用决定权、 收入的享受权和自由转让权，它们一起构成了产权制度产权理论对环境管理的启示是，需要以产权理论 和方法构建起真正的环境保护责任主体，通过产权制度激励环境保护责任主体在市场经济活动中实现环境 保护粤港经济一体化是粤港区域未来发展的经济基础，经济基础的变化必然会影响其上层的法律构筑 1 9 9 4 年 1 0 月广东省委、省政府提出：广东省经济特区和珠江三角洲要以率先基本实现现代化作为总任务、 总目标统揽工作全局，到 2 0 1 0 年左右，率先基本实现现代化当前，在粤港区域环境污染问题上暴露出区 际环境保护法制建设滞后于区域经济一体化的发展需求通过建立环境保护市场的途径解决区域环境污染 防治离不开区际法制的现代化，因此，不能回避法律机制变革对区域经济发展的导向作用，需在区际现行 社会经济条件下对区域环境保护做出制度安排。

3 、遵循环境公平原则协调区际环境法（运用可持续发展理论和方法） 环境公平是可持续发展的核心问题环境公平的意义包括：自然资源分配、保护自然资源和控制污染的责 任分配、承担防治污染和危害费用问题等粤港区域环境污染防治消减方案以及今后的管制责任等是粤港 即将面临的需要合理协商解决的实际问题它涉及区际环境法律及其制度冲突的妥善解决环境公平机制 具有可以弥补法律的分歧，为公正解释提供依据，为法律规则的规范运用的例外提供依据，为不按照现行 法的方式做出裁决提供依据等功能粤港区域性环境污染防治制度的建立，实际是区际环境利益的一个相 互协商和妥协的过程，也是对区域共同的长远利益的追求，借助环境公平理论和方法协商解决环境污染防 治问题将会大大降低区际环境合作的交易成本，促进环境保护的效率，实现区域自然生态系统可持续性与 社会经济协调发展 三、粤港区域环境管理需要制度创新 妥善解决区际环境法律冲突, 是粤港区域环境污染防治协调管理需要操作解决的内容，实质是在“一国两 制”条件下探索建立一个新型的区域性环境保护制度粤港经济一体化的形成是区域经济发展的非本地化 带动了地区经济发展，经济动力使得人们的经济活动冲出地域界限，也使得环境污染影响在地域上无边界 蔓延。

区域环境保护需对传统的封闭在地域内的环境污染控制管理方式进行改革，需在更大范围和更高层 次上采用生态系统管理方法合作解决和共同克服区域性环境污染问题生态系统管理方法的决策，是按照 自然生态系统发展规律和原则在区域层次上采取地区之间一致的或趋同的污染控制行动，要求地区之间合 作协商制定有连贯性的、综合的可持续发展战略措施来处理区域性环境问题粤港区域经济一体化要求环 境管理趋同化发展，这种管理是遵循区域经济基础和自然生态系统规律的内在要求，它与“一国两制”原 则相辅相成一国两制”方针是中国政府圆满解决香港、澳门主权问题的基本国策，国家务求使这一基 本方针得到全面、妥善贯彻执行香港基本法将“一国两制” 这一解决香港问题的总方针以法律形式固定 下来，为“港人治港”、“高度自治”奠定法律基础一国两制”方针的宗旨是继续保持香港的繁荣稳 定，它与粤港区域经济一体化发展所赢得利益的根本目标相一致，在“一国两制”方针下产生的香港基本 法所确定的法制精神，就是提供一种能够让港人根据自身利益自由选择地区经济发展道路和法制发展模式 的社会制度粤港在区域经济发展中的共同利益，决定了未来发展需要寻求更加稳定和安全的生态环境去 应付经济全球化对地区利益的冲击。

粤港区域经济秩序和制度统一能够推动区域经济发展的整合，从而朝 更有益于维护地区社会稳定安全发展区域经济秩序在管理和法律上的趋同，是区域经济基础对上层建筑 推动的要求，使为区域经济持续发展提供所应具有的制度保障，但是它并不决定区域经济体制和法制的一 元化区际环境管理和法制的趋同，是表现在地区政府对区域性环境保护关注议题（如保护共享自然资源、 解决跨界污染等）的共同参与；对环境污染的共同干预；共同维护区域市场秩序促进稀有资源配置；共同 制定区域环境政策等的一致性有关实践在现代环境管理理论和方法的影响下，必将朝环境保护制度趋同 化发展，渐进地朝有利于法域外统一环境保护实体法的目标迈进 1 、粤港政府环境合作体制需要得到制度性保护和发展 显然，实施区域性环境保护跨行政管辖区的政府行为将会增多有必要通过制度化建设促进粤港环境合作 的持续发展 8 0 年代以来，粤港政府就跨境污染和区域环境保护等问题曾经有过多种渠道和途径的合作方式, 但是区域 性的环境污染治理停留在理论和技术准备上， 缺乏具体的行动 在区域经济一体化和“一国两制” 条件下， 粤港环境合作进展滞后于区域经济发展，致使区域环境保护工作不能与经济协调发展，造成区域生态环境 质量不断恶化。

1 9 9 9 年 1 0 月 6 日香港特区政府行政长官董建华先生代表广东省政府卢瑞华省长同时宣布 了粤港政府在六个领域进行区域性环境合作为了统筹环境合作工作，双方同意在粤。