第三讲政策行动者角色作用和资源.ppt

第三讲 政策行动者:角色\作用和 资源民主的一个关键特征是政府对共公 民的偏好持续不断地作出响应—— R.Dahl,19713.1导言：政策共同体与行动者 3.2 官方参与者：行政当局、文官与国会n行政当局n立法机关n执政党n司法机关1、行政当局 （1）政府元首（总统、党的总书记和总理） （2）政府办公室办事人员 （3）政治任命官 西方：特别是美国，政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统我国国务院即中央人 民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高 国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地 方各级权力机关的执行机关国务院享有行政 立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人 大及其常委会所授予的其他方面的职权2、文官n资源:n法律本身规定了官僚机构的职责范围及其个人代表 政府作出决策的自由裁量权n长期供职是文官的一种不可轻视的资源，政治任命 官容易被机构或职业文官所本土化，或俘虏，政治 任命官来去匆匆，而官僚则持久任职n另一种官僚资源是其专长技能知识和资源的聚焦点 n还有一种资源是文官与国会利益集团成员的一套关 系n最后，是接触社会不同方面的大量的信息资源3、立法机关（国会、全国人大） 立法机关是政策主体的最重要的构成因素西方: 指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构我国: 指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委 员会。

主要任务：是立法，即履行制定法律和政策这一政治 系统中的主要职责 官方的政策活动者区别：西方 ： （尤其是美国），立法机关通常能够在独 立决策的意义上行使立法权但不能因此认为立 法机关具有真正完全独立的决策功能例如：国会，通常在税收、人权、福利和劳动关系 等方面的政策在很大程度上有决策权总统，在 国防和外交政策的制定方面，拥有比国会更大的 权力官方的政策活动者资源:首先，国会的第一种资源就是他的合法权威；其次 国会的第二种资源是令人生畏的公开性（议员举 行听证会，提出议案，发表演讲都可以被媒体报 道）；再次，国会的第三种资源是混合的信息 国会信息混合了实体因素与政治因素，包括学术 界的信息与利益集团的信息，同时混合了官僚和 选民的信息；最后，国会议员与文官类似也具有 长期任职的资源优势 4、司法机关官方的政策活动者司法机关是政策主体的构成因素之一美国：司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。

官方的政策活动者我国：司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它也是我国政策主体的一个有机组成部分问题1，我国司法机关应如何发挥其决策主体的作用？5、执政党官方的政策活动者执政党是政策主体中的核心力量公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策西方： 一般都采用两党制或多党制政党首先与权力而不是与政策相联系即政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策官方的政策活动者我国：中国共产党领导下的多党合作制，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志各民主党派是参政党，而不是在野党与这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分 问题2，政党是官方的政策活动者吗？中国的民主党派是官方的政策活动者吗？官方的政策活动者评价：在西方，各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选在许多情况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。

3.3非官方的政策参与者分类n利益团体n学者、研究人员与咨询人员n媒体n与选举或换届有关的参与者n公共舆论1、 利益团体利益团体是非官方政策主体的最重要的 构成因素之一，它在公共决策过程中起着 重要作用公共决策在某种角度上可以看 作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过 程非官方的政策活动者西方：利益团体影响公共决策的途径或方式是多 种多样的，如游说、宣传、捐款、抗议等 等利益团体通过制造舆论，进行民主调 查，或向政府提供有关的信息来影响政府 的决策非官方的政策活动者公共选择理论认为：利益团体的行为动机及原则也是按“经济人” 行事的，即追求自身利益的最大化；利益 团体、政治家和行政官员在公共决策过程 中相互勾结，构成一个“铁三角”，一起追 求预算的最大化，其结果总是有损于公共 利益，浪费社会资源非官方的政策活动者有的学者认为：利益团体的存在及活动是西方民主社 会的一个基本前提，它促进社会的多 元化、决策的民主化和合理化 非官方的政策活动者我国：随着市场经济体制的建立和完善以及 利益多元化格局的出现，各种利益团 体也将进一步形成或发展，成为一种 重要的社会力量，并将对政府的公共 决策产生日益重要的影响。

非官方的政策活动者如何充分发挥利益团体的积极作用， 尽量限制其消极作用，将是我国公共 决策过程中面临和必须加以认真处理 的新问题问题3，政策主体在“经济人”假设下应如何发挥其利 他性/工具性作用？2、学者、研究人员与咨询人员n资源：研究与分析的技术专长n影响政策的侧重点不同： （1）学者对备选方案的影响就可能要大 于其对政府议程的影响； （2）学者的重要性的体现还表现在短期 影响和长期影响之间前者不一定显著 ，但长期影响可能很大3、公民(选民)公民或选民 是政策主体的一个重要的组成部分， 是一种最广泛的非官方政策主体公民不仅是政 策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对 象即政策客体 公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政 府的公共政策的制定和执行非官方的政策活动者途径有：〈一〉以国家主人或主权者的身份，对某些重大政 策问题直接行使主权； 〈二〉是用间接或代议的方式，选出自己的代表者 制订或修改并执行公共政策；〈三〉是使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、 罢工、罢课等)去反对某些政策，迫使政府修改或 废止这一政策，或表达制订新的政策的要求，迫 使政府将问题提上议事日程；非官方的政策活动者途径有：〈四〉是通过参加利益集团，借助团体的力 量去影响政策；或通过制定舆论或游说的 方式去影响政策；〈五〉是对政府通过并实施的政策采取合作 或不合作的态度，以此影响政策结果等。

非官方的政策活动者西方 ： 公共选择理论家们从经济人假设出发，认 为政治领域中的选民和经济领域中的消费 者的动机是一样的，即出于利已主义的最 大化原则，他们在政治领域中的投票行为 取决于投票获得的收益和投票所支出的费 用之此非官方的政策活动者西方： 选民所期待的收益取决于他们对自己 所希望的政策得到实施的期望值，即 只有自己所支持的候选人当选时才能 使所希望的政策得到实施非官方的政策活动者我国 ：社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主 人，他们在政策过程中起着重大作用党和政府 通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中 去”的路线，让人民群众参与公共事务的管理以及 公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和 监控党和国家的各项政策实质上反映了广大人 民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中 体现4、大众传播媒介包括：广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、电子信息网络等是政策主体的一个组成部分，对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响非官方的政策活动者主要作用 1、传播信息；2、引导舆论；3、交流思想4、传播知识；是政府、政党和其他利益团体的宣传工具3.4 立宪民主与民主集中制下政 策参与者角色之比较 n中、西方政策主体的差异主要是：〈1〉我国 无论是中国共产党，还是国家机关 ，都是广大人民群众的根本利益的真实代表 。

西方 国家机器及执政党是资产阶级利 益以及利益集团利益的代言人中、西方政策主体的差异：〈2〉我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作 用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或 政府政策产生决定性的影响 参考文献：n1、Dye，Thomas R.，理解公共政策，华夏出版社，2005 年n2、Dye，Thomas R.，自上而下的政策制定，中国人民大 学出版社，2002年8月n3、John Clayton Thomas，1995，Public Participation in Public Decision：New Skills and strategies for Public managers，John Wiley and Sons，Inc；中译本，公共决 策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人 民大学出版社，2005年n4、[美]蓝志勇，行政官僚与现代社会，中山大学出版社， 2003年第5、6、7、8章n5、Dye，Thomas R.，1966，Politics，Economics，and the Public：Policy Outcomes in the American States， Chicago：Rand Mncally。