英国铁路公司的私有化改革.docx

英国铁路公司改革历程英国铁路公司改革历程一、一、英国铁路英国铁路 19941994 改革情况改革情况基本情况基本情况英国拥有世界上最悠久的铁路系统，有史以来第一条动力牵引的公共铁路于 1825 年在英国出现截止 2006 年， 英国铁路系统包括 16264 公里的标准铁轨线路，位居世界第 16 位，其中 5361 公里已完成电气化这些线路包 括单线，双线，三线，四线，一直到十二线除此之外，英国也有一些运行的窄线线路英国铁路网通过海底 铁路（英法海底隧道，1994 年开通）与欧洲大陆的铁路网相连在欧洲范围内，英国铁路是最繁忙的铁路之 一，其服务量比法国多 20%，比意大利多 60%，且大于西班、瑞士、荷兰、葡萄牙及挪威的总和改革背景改革背景随着经济的发展与其他运输方式的竞争，尽管英铁在基础设施与机车车辆以及新技术方面不断增加投资，其市 场份额还是持续下滑，这一趋势从其客货运业务量中即有主要体现英国私人汽车保有量从1950年的二百万辆 上升到1995年的超过二千万辆，汽车周转量由1950年的二百六十亿车辆公里上升到1996年的三千六百二十亿车 辆公里另一方面，铁路客运量从1950年的一亿人次下降到1996年的八千万人次，铁路货运量也由战后最高峰 时1953年的二亿九千四百万吨下降到1996年的一亿吨。

整个英国铁路从1950年代占三分之一的市场份额下滑到 1996到1997年的6%-7%，尽管这期间整个市场扩大了近两倍这种变化使得英铁的长期财务状况不断恶化为 此英国铁路不断进行着探讨与实践，包括在1960年代早期关闭了一部分车站与支线服务，对客运业务实行补贴 等措施，但始终没有一个良好的解决方案在1980年代初，政府甚至考虑拆除一部分线路以减少亏损，只是由 于公众的强烈反对而未能实施1979到1997年间，保守党的撒切尔-梅杰内阁几乎将英国所有的国有企业全部实行了出售、承包、租赁等方式 的民营化英国铁路是这一系列改革中最复杂，也是最后一个完成的项目保守党内部的右翼，所谓的“自由 市场主义者”，早在1960年代末就开始鼓吹全盘私有化的经济政策，但这一时期保守党的官方立场并没有多大 的偏离，希斯内阁只是出售了一小部分小型的国有企业上世纪80年代，在时任英国首相撒切尔夫人的“新自由主义经济实践1”，英国政府分拆出售了几乎全部可以 私有化的国有资产撒切尔夫人执政时期，积极推行私有化政策，在英国掀起了声势浩大的私有化运动这一 运动贯串撒切尔政府的三个任期私有化政策最初从经济领域发轫，后又扩展到政治领域和社会领域的许多部 门，像教育、卫生、住房、健康保健、医疗保险、公共服务以及政府机构等。

撒切尔政府根据不同的经济和政 治目标，采取了多达22种不同的方式推行私有化到1991年初，接近80％的国有部门已经转移到私人手中，65 万工人转移到私营部门，出售总金额达到450亿英镑等到1990年底新首相梅杰上台时，留给他的惟一能继续 贯彻保守党经济理念、可以“卖给私人”的大规模国有资产，就是铁路系统时间企业 价值（百万英镑） 1979.11 BP 290 1980.6 Fairy Engineering 22 1980.6 Ferranti 54 1981.2 British Aerospace 149 1981.11 Cable & Wireless224 1982.2 Amersham International 63 1982.2 National Freight Consortium 7 1983.2 Associated British Ports 22 1983.3 International Aeradio60 1983.3 British Rail Hotels45 1983.2 Associated British Ports 22 1983.3 International Aeradio 60 1983.3 British Rail Hotels451988 年，瑞典议会通过了《运输政策法案》，决定推行“网运分离”的铁路改革。

法案规定，把原瑞典国有 铁路分为负责经营客货运输的国有铁路公司(SJ)和管理铁路基础设施的国家铁路管理署(BV)两个实体 在改革过程中，政府本着政企职责分开的原则，采取了一些重要的措施和优惠政策，以支持铁路企业自主经营 一是重组历史债务政府在把铁路公司的一部分历史债务转给铁路管理署的同时，注销了账面价值 8 亿克朗的 资产，减少了国家铁路资本总额二是政府出资向铁路运输企业购买公益服务政府既不要求铁路运输企业 承担公益性运输所造成的亏损，也不用政府财政资金直接补贴企业，而是采取 “政府购买”的方式，与企业 进行公平交易，提供社会必需的公益服务三是实行优惠的财政金融政策瑞典一般工商企业需缴 29%的公 司利润税(所得税)，而铁路公司(Si)可以免缴线路使用税也在不断降低网运分离”以后，铁路公司(Si) 的经营状况明显改善，1988 年以来，利润率一直保持在 5%左右政府与企业的职责更加明晰，对铁路的支持 更加透明，更有效率，承担起铁路基础设施的建设投资和管理维护的责任这让当时的英国的铁路私有化提倡 者找到了理论依据然而，以“亚当•斯密经济学研究所”为代表的英国政府智囊团，却把这个例子视为铁路应当被私有化的重要 证据。

自由派经济学家们的观点得到了英国财政部和梅杰首相的鼎力支持，铁路私有化也成为保守党和工党进 行辩论的主要议题之一在自由主义经济学观点深入人心的 1990 年代初，“铁路私有派”占据了上风值得一提的是，并非每个保守党人都支持将铁路私有化当时的下议院交通委员会主席、保守党人 Robert Adley 就是个坚定的“铁路国有派”，他认为私有化将提高乘车成本，相当于向乘客收取“火车人头税”(a poll tax on wheels)不过，Adley 的主张被批评为“对铁路过分崇拜”，而他本人在《1993 年铁路法案》 颁布前夕死于心脏病突发，为“铁路国有派”的反抗留下了悲壮的一笔铁路私有化自然遭到了工党的强烈反对，在很长的一段时期内，这个议题成为区分工党和保守党支持者的重要 标志《1993 年铁路法案》颁布后，工党当即宣布：“只要工党上台执政，就立刻把铁路收归国有然而 当 1997 年工党果真赢得大选后，这个承诺却被抛到九霄云外因为将国有资产出售很容易，要想将私有的铁 路部门重新国有化，却是难于登天网运分离及私有化改革网运分离及私有化改革1988 年，英国运输部开始对英铁改革的模式进行讨论。

当时被考虑的共有五种模式，其比较见下表四最初 主持改革的运输大臣保尔•凯农（ Paul Channon）倾向于按地区分拆英铁然后出售，但随后塞撒尔•帕金森 （Cecil Parkinson）代替了他的职务帕金森曾经主持了电力改革，因而他的自由市场理念也应用在英铁的 改革中最终，在 1990 年他宣布政府将出售英铁模式优点缺点地区性 模式既有竞争，又有大范围合作， 增进地方归属感，增进灵活 性与效率地区之间列车运营存在问题，缺少规模效应，各地区间的混合业 务需要进行分离特许经 营模式促进竞争线路竞争受到铁路技术特征的限制，比如通过能力经营权依旧 属于垄断且难以监管，铁路使用者不了解该制度，投资决议困难， 巨大的潜在交易费用 整体出 售模式继续保持原有的模式与结构， 最小的私有化成本不仅限制了竞争，英铁的规模也会产生“复杂性成本”，且缺少 操作透明度 分事业 部出售 模式避免操作透明度问题难以处理线路所有权问题混合模 式结合各种方式的长处，避免其缺点随后政府组成了一个由运输部、工业与贸易部、财政部组成的工作组来研究英铁私有化的方式由于选举的迫 近，工作组否决了复杂的混合制模式，同时，出于电力改革模式的经验，财政部更倾向于“网运分离”的线路特许经营制。

同时，他们认为这样可以有效的促进竞争但是这样却无法忽视铁路的技术经济特征，即铁路不 能同时在同一轨道上提供不同的服务最后特许经营的方式被设计成按运行图上的线路进行投标的模式，同一 运行线路出价最高或成本最低者得到特许权这样，不仅在客运服务市场上存在竞争，路经营权市场上也 有了竞争不能否认财政部想通过这一手段来使英铁出售的价格提高的目的但特许经营模式实行会带来大量的副作用：1） 整个列车时刻表要全部重新安排，通过市场机制解决这一问题非常困难2） 对于投标来说，一个失败的投标者几乎无法确定对手是否已将他们所需要的其他线路得到，这样，投 标者肯定会产生不满3） 即使线路可以进行有效的分配，日常运行中也会产生外部性和路网利益的损失问题外部性可以归结 为“列车对列车”和“列车对轨道”两大类如果前方列车由于各种原因产生延误，后方列车及整个 路网的运行必然受到影响由于列车服务是各自独立的，这就产生了复杂的责任与赔偿问题而对于 旅客来说，一个完整而统一的运输网络是最有利的，他们可以在这一路网中任意在两地间购票往返， 并且可以使用通用票以避免频繁换乘的麻烦而现在多个运营商的存在使的出售通用票变成了一个难 题。

并且，旅客不得不频繁换乘列车并且多次购买不同的车票，使得铁路运输失去了它“即上即到” 的优势4） 铁路特有的“列车-线路”效应会使特许经营者滥用他们的垄断优势，同时，吸引和利用投资也会变 的困难，经营者还会放弃难以盈利的部分业务，忽视安全责任以降低成本因此，线路特许经营制遭到了运输部的反对，包括一些铁路界的资深人士他们认为这一方式“违背了铁路运 营的每一项基本原则”以及“必然会导致浪费、不适应和不安全”财政部提出了一些措施来规避以上这些缺陷减少运营商数目；首先确定时刻表再进行招标；列车间以及列车 和线路间的相互影响可以被“内部化”，因为每次运营商列车的延误都会影响到自己的列车；路网效率问题则 可以通过一部分运营商互相通用时刻表来解决并且，运营商的经营活动需要建立在通路开放的基础上而运输部所坚持的分事业部出售则由于内部对城际铁路是否应该与其他部门合并的争论和 1991 年欧共体关于 铁路改革的 91/440 决议的颁布而不了了之在财政部与运输部的相互扯皮间，最终得以采用的基于混合式网运分离基础上的线路特许经营制实际上并未经 过严格的学术分析，这在日后带来了大量的问题1992 年英国保守党在《1992 年英国白皮书》中提出了英国铁路的私有化改革提案，隔年 1993 年并立刻对铁路 实施了私有化改革。

其目标是对铁路实行上下分离，上面部分经过专业分工成多家企业，通过出售与特许经营 权经营的方式引人私有制；下面部分仍保持垄断经营，并逐渐由政府所有转向私人所有、政府监管的模式具 体如图 1 所展示结构改革的主要方向是避免将公共基础设施分离，而由国家路网公司（Railtrack）统一管 理，包括火车的调度、路网的维修、更新和设计、机车车辆的拥有权其中富有竞争力的公司和机构不超过50 家铁路调度办公室（铁路调度办公室（ORRORR））主要定位于作为消费者利益的保护者，在白皮书《铁路新的机会》中将其看作是消费 者的卫士（champion of the consumer）他是一个独立的管制部门主要有 4 个方面的管制职能：①颁发、修订 和实施 4 类执照，即路网执照、客货运营执照、站场执照和轻修场执照；②批准铁路运营公司与路轨、站场所 有者之间的接入协议路网公司（Railtrack）作为路网基础设施的所有者和经营者，其路网使用费受到控制与 监督；③依法调节铁路运营商之间的竞争关系，鼓励有限度的竞争；④确保消费者利益定期评估路网公司对 运营公司收取的路轨使用费是 ORR 的核心工作这项工作旨在使路轨公司能在路网运营、维护及更新方面有 更多的投入，并有助于改善包括接入费用结构和受托责任在内的激励机制（Tom Winsor, 2001）。

铁路客运特许署（铁路客运特许署（OPRAFOPRAF））的主要定位于作为运。