建立矿业权治理轨制中需要存眷的几个题目[整理版].doc

建立矿业权管理制度中需要关注的几个问题傅鸣珂在市场经济国家，矿业权管理制度历来都是矿业法（或矿产资源法）的核心，我国的《矿 产资源法》已经设立的管理制度，也以矿业权管理制度最为完备已经构成了包括木法、矿 产资源法实施细则、矿产资源勘查区块登记、矿产资源开采登记、探矿权采矿权出让、转让 管理四个行政法规，以及探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理等部门规章，形成较完整的法规体 系框架尽管如此，通过多年执法实践，可以看到矿业权管理制度仍存在许多不尽如人意的 地方，而且由于矿业权管理制度的不完善是导致当前矿业权市场不规范、发展不平衡、乱象 丛生的主要原因亟待通过这次修法给予弥补完善现将矿业权管理制度中儿个需要关注的问题列举如下，供研究讨论一、 关于矿区范围《矿产资源法实施细则》出现了矿区范围和开采范围两个概念，以后的三个行政法规, 取消了开采范围，保留矿区范围，但对矿区范围并无科学界定，往往引发歧见为此，建议 对矿区范围重新定义为：“矿区范围是指矿山开采设计规定采矿活动可能达到的最终开采深 度、最终边界及其崩落区的平面范围矿区范围由地面境界线垂直向下至地心，其平面周边 与经纬线平行或正交每个采矿权的矿区范围不得超过为获得本采矿权而设立的探矿权区块 范围”。

二、 关于采矿权的排他性和非排他性1996年修改《矿产资源法》时，明确了矿业权的排他性原则，减少了资源纠纷，是一 大进步但在现实生活中，一些大型能源沉积矿床，赋存面积很大，动辄几百甚至上千平方 公里，获得一个这样矿业权，会影响很多非同类矿产的探矿权和采矿权鉴此，建议原则上 同类矿产仍应保持矿业权的排他性原则，但对不是同类的能源矿产应允许设立非排他性矿业 权，即：“采矿权具有排他性，禁止任何单位和个人进入他人依法取得的矿业权范围内进行 勘查、开采活动，但是在以设立煤、石油、天然气、煤成气矿业权范围内，若征得该矿业权 人同意并经国务院国土资源主管部门核准，可以设立除煤、石油、天然气、煤成气的矿业权”三、 关于矿业权面积的限定在勘杳区块登记管理办法中，对探矿权允许申请登记区块的最大范围作了量化的规定， 但是没有对最小范围作出限定，这是造成当前将整装大型矿产资源分割成小块，设置众多矿 业权进行招标、拍卖，以致很难杜绝一矿多开，大矿小开的政策根源针对这一弊端，建议 对不同类别勘查项bl允许登记的范围修改为有最大和最小两个范围，即“以X区块至XX 区块为限”，同时要相应明确规定“矿业权如需分割，其面积不得小于勘查区块登记规定的 最小允许面积”。

四、 关于矿业权申请人办理勘查、采矿许可证需向管理机关提交的资料当前法规规定需要提交的申办资料应根据市场经济要求和行政许可的规范适当整合，减 少行政干预资源配置的色彩但考虑今后混合制经济发展趋势及矿业投资主体多元化，国内 国外合资、合作、合伙、合办的情况增多，为避免今后出现资源和经济权益纠纷，建议在提 供资料中增加一项：“二人以上申请设立的矿业权应附具合办契约，明确各合办方资本额及 权利义务关系，如为新设立的合资公司，应附具公司章程”五、 关于矿区范围预留矿业是高风险、大投资的产业，勘查结束后为了决策下一步工作去向，需要一段时间进 行理性的研究判断和周密的准备，这是一种客观需要为此建议增加矿区范围预留：“勘查 结束，矿区范围划定后，各级矿业权登记管理机关在该矿区范围设置预留期，并在预留期内 不受理新的矿业权申请矿区范围预留期，大型矿山不得超过二年，中型矿山不得超过一年, 小型矿山不得超过60天采矿权中请人在矿区范围预留期内应完成矿山可行性研究、筹融 资等建设前期工作二六、 关于探矿权与采矿权关系及采矿优先权问题采矿优先权是符含物权法则和国际惯例好的法律制度，但在现实生活中经常发生以探代 采、边探边采、少探多采的局面，往往造成严重后果。

此外，探矿权申请人在大型沉积矿床 上，基木可以少量投入，不虑风险，轻易获得探矿权及其优先采矿权并通过矿业权的招标、 拍卖、挂牌运作获取暴利，因此时下，不少人对探矿权优先采矿权的必要性产生疑虑，并要 求取消这一规定针对上述这些不正常现象需要在法律中填补漏洞，加以解决，建议：（-）国务院国土资源主管部门或省（区、市）国土资源主管部门对于探矿权的申请, 如认为该申请区块适于采矿，则必须限令原探矿权人申请采矿权，如不依法定期限申请，登 记管理机关可以撤销其探矿权的申请二） 在同一地区对于同类矿产同时申请探矿权和采矿权，则矿业权申请人优先获得采 矿权在满足以上要求的前提下，仍应坚持：（三） 探矿权人在探矿期满并认真履行其义务后，对于申请探明的矿产资源具有采矿权 之优先权七、 关于“两矿区、两矿种”在《矿产资源法》制定过程中，矿业仍处于条块分割管理状态，为了协调中央各部门， 主要是地质部和石油部之间对管辖油气资源的矛盾，决定设立特定矿种，将油气矿业权审批 划给石汕部，将颁发勘查、采矿许可证及监督权划给地矿部；同时针对一些重要有色、贵金 属矿产中央调控式微，开采过滥的局面，为了协调中央与地方的矛盾，决定设立“国家规划 矿区、对国民经济具有重要价值矿区以及国家实行保护性开采特定矿种”，规定开采“两矿 区、一矿种”的矿产需经国家有关主管部门（即中央各工业部门）批准。

近二十年，“两矿 区、一矿种”尽管施行效果并不理想，大多名存实亡，但应该肯定设立的初衷是好的，问题 是管理没跟上今后，出于全社会利益和国家经济安全考量，对稀缺、贵重、耗竭性矿产资 源国家仍需加强宏观调控与监督管理，由于当前矿业管理体制L：发生变化，工业部门撤销, 同时为了简化管理，建议对“两矿区、两矿种”合并成“一矿区、一矿种”，即明确：“为了 公共利益的需要，国家可以设立实行保护性开采的特定矿种并对该矿种规定专门区域作为国 家保留矿区，由国务院国土资源主管部门直接管理，实行特许制实行保护性开采的特定矿 神名录由国土资源部报国务院批准后颁布”这样规定避免某一保护性开采特定矿神所有矿 床，不分大小一律由中央审批管理的弊端八、 关于勘查、采矿许可证与勘查、采矿合同为了弥补法规条文过于原则、笼统，避免政策多变带来的不利影响，一些国家如印尼在 授予矿业许可证的同时，还要由政府和矿业权申请人签订“工作合同”（COW ）o由于“工 作合同”规定翔实具体，权利义务关系明确且具法律效力，能让投资者放心，因此大大改善 了该国的矿业投资环境这一作法已得到了联合国的肯定，由联合国开发技术合作部自然资 源与能源组制定并推荐的“某国矿产开发法——供考虑和讨论的清单（试验性）”第五部分 专门设立了 “矿产开发协定” 一章，要求找矿、勘探和矿业执照之外，签定矿业开发协定， 内容共4部分：（一）协定的必要性；（二）形式、效力、注册、公布；（三）协定和投资鼓 励的财政体制；（四）协定谈判程序。

其中协定内容包括：时间表、工作计划、权利和义务、 鼓励性财务结构和制度、经营者的组织结构（雇佣、培训）、加工利用、销传、促进经济开 发、环境保护、基础设施、产权转让、争端解决、赔偿、审计、合作条款等看来内容相当 详尽，令投资人担心的问题在协定中都有具体I门I应建议采纳这个建议，将采矿权申请人需提供的开发利用方案、环评报告及招标、拍卖成 交确认书中的有关内容整合，制定符合我国国情的标准勘查、采矿同，在法律中可明确: “对符合法定条件的矿业权申请人、中标人、竞得人，国土资源主管部门应与其签定勘查、 采矿合同（协定）并在30天内为其办理勘查许可证、采矿许可证。