富顺县农村土地制度改革的调查与思考.doc

富顺县农村土地制度改革的调查与思考富顺党校肖力行罗纯菊杨文丽富顺县位于四川省南部，幅员面积1335平方公里，耕地统计面积 73万亩，其中田49. 25万亩，土 23. 75万亩（国土二调面积107. 57 万亩，其中田64. 50万亩，土 43. 07万亩），属典型的丘陵农业大县， 辖26个乡镇、319个村、4457个村民小组，农业户数23.25万户， 农业人口 82. 51万人，全县粮食作物播种面积常年稳定在110万亩 左右，2013年粮食总产量47. 01万吨一、基本情况近年富顺县在土地制度改革方面进行了一些探索，在土地确权、 土地流转、农民新村建设方面做了一些工作，一是以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为 主要内容的集体林权制度基础改革工作已基本完成，深化改革各项工 作正稳步推进集体林权制度改革工作于2007年12月21日启动， 2009年10月基本结束共涉及26个乡镇、319个行政村、4194个 农业社，林农19. 3588户，占农户总数的7& 26%完成林权确权面 积38. 61万亩；累计完成林地登记33. 68万宗，登记面积38. 61万亩 （其中集体统一经营的0.44万亩，流转1.61万亩，家庭承包16. 45 万亩，自留山20. 11万亩）；已颁发林权证面积37. 81万亩，占确权 面积的97. 92%。

涉及193388户；林改纠错3169宗，纠错面积1729. 79 亩；补发林权证460本，补发林权证面积804. 88亩2010年12月 我县林改工作顺利通过省级验收通过集体林权制度改革，实现了“山 定权、树定根、人定心”突破了集体林业发展瓶颈；调动了农民经 营林业的积极性；吸引了社会资金向林区、林产业集聚；带动了我县 林产品加工业、生态旅游和林业产业基地建设蓬勃发展林业成为了 全县城乡投资的热点，林农增收的重点，县域经济的亮点二是积极探索农村土地承包经营权流转的途径和机制，指导农民 依法、自愿、有偿地进行土地流转，促进了农业规模经营和特色农业 的发展目前,全县土地流转总面积13. 38万亩，占耕地面积的1& 74%, 其中：转包& 73万亩，占流转面积的65.24%;出租3. 31万亩，占流 转面积的24.73%;转让、互换和股份合作等1. 34万亩，占流转面积 的10. 03%在做法上坚持了土地流转依法自愿有偿各镇乡在进行土 地流转时，认真贯彻执行《中华人民共和国农村土地承包法》等法律 法规及政策，明确农户是土地承包经营权流转的主体，充分尊重农民 意愿，坚持因地制宜，不搞盲目推进，强迫农民流转土地。

如自贡威 科生态农业有限公司今年在永年镇洗马村建设生态农业基地，与农户 签订流转合同，租赁土地1650亩，租金每年土 230元/亩、田585元/ 亩；高盛农业发展有限公司向板桥镇吴庙村农户租赁土地160亩，建 年生猪养殖场，修建水库搞特种水产养殖、农家乐等，租金每年土 80 斤/丈、田120斤/挑谷子（以市价折算现金）同时，采取多种措施加 快土地规模经营：1、围绕项目抓规模经营各镇乡紧紧围绕“金土地”、“新农村建设”、“标准粮田建设”等项目，采取转包、租赁等形式流 转土地如永年镇吉星村通过“金土地”工程引进企业“三生农场”， 集中成片种植塔罗科血橙500亩；马家村通过“金土地”工程将土地 向种植能手集中，成片种植辣椒300亩；永民村通过标准粮田建设项 目引进李泽东等业主流转土地578亩，进行规模水产养殖2、围绕产 业抓规模经营土地流转是推动产业发展的强劲动力永年镇根据该 镇地理、气候、水域、种植、养殖等资源特色，重点发展生态鱼、生 态猪、黑山羊养殖和莲藕种植，采取租赁、转让、公司+基地+农户（入 股）等模式，流转土地3197亩东湖蚕种场在东湖镇椿坝村租赁土地 94亩栽桑养蚕，也带动了该村发展蚕桑产业。

兜山镇通过引进业主租 赁土地种植西瓜，带动了基层干部、农户种植西瓜的积极性，彭庙镇 农业中心肖建军到铁山村租赁土地400亩种植西瓜，正义村农民丁代 华也在本村租赁土地160亩种植西瓜3、围绕合作社抓规模经营如 长滩蔬菜专业合作社建立示范基地200亩种植蔬菜，带动周边农户种 植蔬菜6500亩，总产量达508万吨，产值超过4000万元，就地转移 劳动力1000以上，劳务收入500多万元产品通过合作社外销泸州、 重庆、西安、云贵等地，2005被认定为省级无公害蔬菜基地，注册了 “长滩坝”蔬菜商标三是开展了农村土地承包经营权确权登记工作2013年9月在 中石镇启动确权登记试点工作，在确权登记过程中，原则上按承包地 现状进行登记，即二轮承包后，对土地进行了调整的，按照调整后进 行确权；对集体按一事一议修建永久建筑的、以土地流转方式等修建 农民居住点的无论是否报批不予登记未出现违法调整承包关系、打 乱重分、借此预留机动地、实测出的多余面积未确权给农户等情况 目前确权工作正在推开5、妥善化解纠纷按照小事不出村组，大事不出镇的原则，妥 善处理土地承包纠纷，未发生因试点工作有农户到县上信访的事件 如松林村13队一家4 口人，2003年2人迁入本镇火车村，自愿放弃 承包地，但组里未掌握自愿放弃承包地书面承诺，现确权登记要求松 林13队归还2份承包地，后经村组做工作，退还该户2份承包地。

松林村修建水库淹没了火车村5队部分承包地问题未解决，确权登记 时，由镇政府出面协调，达成赔偿协议四是通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，盘活农 村废弃、闲置、低效利用的建设用地，改善农村居住、生产、生活条 件，优化土地利用结构布局，缓解建设用地供需矛盾，提高建设用地 的集约利用水平，促进资源环境与社会经济的和谐发展为贯彻落实 党中央、国务院关于大力开展农村土地整治的精神，落实省委、省政 府“高标准基本农田建设”、“新农村农房建设”部署，推进城乡统筹 发展和新农村建设，保障土地整治规范、有序、有效实施，根据国土 资源部《关于开展土地整治规划编制工作通知》（国土资发〔2010〕 162号）的要求和国土资源部办公厅《关于自贡市人民政府申报低丘 缓坡开发利用试点和深化城乡建设用地增减挂钩试点意见的函》（国 土资厅函〔2013〕286号）精神，通过城镇建设用地增加与农村建设 用地减少相挂钩，盘活农村废弃、闲置、低效利用的建设用地，改善 农村居住、生产、生活条件，优化土地利用结构布局，缓解建设用地 供需矛盾，提高建设用地的集约利用水平，促进资源环境与社会经济 的和谐发展为确保富顺县2013-2017年挂钩项目的顺利开展，制定 了《自贡市富顺县深化城乡建设用地增减挂钩试点规划）》，在规划 期内，共规划城乡建设用地增减挂钩项目66个，可实施的农村居民点 拆旧区面积为2354. 49公顷，涉及45920户、181605人；规划农民集中 安置点474个，安置30219户、118966人，安置面积合计594. 83公顷； 货币安置15701户，62639人。

通过整理复垦后，城镇建新区可使用挂 钩周转指标1746. 46公顷，可实现新增有效耕地面积13. 20公顷今年，富顺县富世、互助、永年、板桥、代寺、东湖6个镇灾 后重建增减挂钩试点项目完成变更，变更后周转指标总规模2271. 86 亩，其中，农民建新区使用733. 03亩，货币安置预留指标124.55亩， 城镇建新区使用1393.26亩，增加耕地面积21. 02亩同时，变更成 果备案工作的顺利完成，国土资源部将依据“一张图”监管项目 的批准、实施和验收情况二、存在的问题1、 林改不彻底，隐患重重林改工作任务繁重，涉及面广，宣传 发动、方案制定、林权勘界勾图、现场核实、林权申请登记、数据录 入、林权证发放、检查验收等工作面宽量大，加之林改工作政策性强， 业务技术要求高，部分乡镇组织机构不健全，人员组织不到位，林改 专业技术人员严重缺乏等问题，严重影响了改革的进度和质量新颁 发的林权证错、重、漏众多，存在四至不清、界限不明、证山不符、 有山无证、有证无山等现象，林权纠错任务重，压力大矛盾纠纷调处难度大林权纠纷多、时间跨度大，比如兜山镇宝 峰村五组与国有富顺林场产生林权纠纷一案，通过协商、政府裁决和 法院判决都没有彻底解决。

2、 土地流转存在的主要问题（一）农民对土地流转有后顾之忧 与城市居民相比，目前我县农村社会保障机制还不健全，土地仍是农 民最基本的生活保障，是农民的命根子一是随着农村税费取消和粮 食直补、农资综合直补等惠农政策的实施，种地效益增加，农民不愿 放弃承包地二是部分农民，特别是年龄较大的农民认为，如果土地 流转出去，一旦外出务工或从事其他行业受阻，土地流转期限未到， 回乡后无地可种，仅靠土地流转租金无法维持最低生活所以，部分 农民不愿将土地以固定期限流转出去，而是采取低价或赠送亲友、乡 邻且随时可以收回土地的代耕方式，少数无亲友、乡邻代耕的土地甚 至摞荒三是随着《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，除“死 绝户”和全家迁入设区的市转为非农业户口外，村、组不得收回农户 承包地，导致部分地方有2-8%的农业人口无地，人地矛盾较突出二） 缺少龙头企业、种养殖大户的带动，土地成片流转难一是农业产业 化企业少，带动能力未充分发挥，如美乐香辣酱主要是采购外地的辣 椒作为原料，锦明、开甑香收购加工的农产品还未达到饱和状态二 是专合组织多数属于以技术咨询为主的松散型协会，会员数量少，联 系农户不紧密，缺少经营型专合组织。

三是租赁面积仅占流转面积 24. 73 % ,从事农业的个体经营者和种养殖大户少三）政策因素的 制约一是在土地流转政策上历来要求坚持农户自愿，《中华人民共 和国农村土地承包经营权流转管理办法》对土地流转做了专门规定， 即“遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则”在实际操作中，导 致因少数农户反对或刁难致使多数农户同意的土地流转流产，如：有 业主到富世镇丁海村租赁30亩土地养殖白鹅，租金达到1500元/亩， 但因有3户农户不同意而造成流转失败；农牧业局水果站实施国家柑 桔良种苗木繁育基地建设项目，到东湖镇原阳光村租赁土地，因少数 农户刁难，遇到不少困难、补偿也比原来增加了很多，如果是一般业 主租赁，早就被吓跑了二是土地流转后，是否改变土地农业用途看 法不一致基层反映业主租赁土地从事养猪，需要建设养猪场等设施， 有的部门认为改变了农业用途三是退耕还林政策实施后，给规模流 转土地造成一定影响一方面业主租赁土地时，难免其中不包括退耕 还林的土地，按政策规定竹子不能砍；另一方面土地要成片经营，中 间不能有“插花”现象，势必产生矛盾，从而影响土地规模流转3、农村土地承包经营权确权登记工作工作进度缓慢。

确权登记 加剧纠纷暴露，有的化解难未确权登记，部分土地矛盾未暴露，确 权登记后，有的问题开始暴露如麻柳村5组一农户，99年全家到 新疆后，该组将承包地收回重新发包，现确权登记要求该组归还其承 包地，经村组与该农户协商，达成排队候地的解决办法，暂时平息农 户的诉求村组收集农户信息质量不高，导致公示后错乱多如身份 证号码填写不准确或未填写身份证号码、将死亡人口填入共有人等 确权成果资料县级自检困难航飞、外业调绘都需经专家组检查是否 达标，特别是航飞成果自检在县级组建专家组困难地方财政压力大 预计全县完成确权登记工作需3300多万元左右三、几点思考1、克服困难加快土地确权工作土地确权登记是农村土地制度改革的基础，意义深远，确权以后 有利于土地流转明晰集体土地财产权，加快推进农村集体土地确权 登记发证工作任务十分紧迫繁重，推进农村集体土地确权登记发证工 作是维护农民和土地流转者权益、促进农村社会和谐稳定的现实需 要通过农村集体土地确权登记发证，有效解决农村集体土地权属纠 纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全 社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现。