程序法制对行政相对人的权益保护问题.docx

程序法制对行政相对人的权益保护问题（一）程序法制对行政相对人的权益保护具有十分重要的意义在现代法治国家，行政相对人的权益之所以能够受到一定程度的保护，在很大程度上应当 归功于程序法制实体法制固然重要，但没有程序法制，实体法制再好也等于零;而如果有一套 较好的程序法制，实体法制即使不完善，公民的自由也可以得到较好的保障行政相对人权益 的保障在某种意义上来说，是程序法制的副产品行政主体首要的或基本的职责就是执行法律而任何法律的执行和实施都是一个过程行 政过程不受客观、公正的程序所引导，就会为偏私、专横、任性的程序所支配人们只有早修 堤坝，才能避免泛滥的洪水带来的灾难优良的程序法制常常可以成为强制手段的替代品因为程序法制的训导功能常常使人们 “近善远罪而不自知”；程序法制的监督制约功能往往使执法者知所趋避优良的程序法制是实体法制实施的保障如果一个国家出现了“有法不依、执法不严”的 情况，就应当认真审视该国家的程序法制是否健全优良的法律应当具有自我能动实施的动力 和手段，而这种动力和手段主要来源于程序法制程序法制对行政相对人权益保护的作用机制在于:通过对行政主体实施行政行为的步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度的 设定，使行政权的行使规范化;使行政相对人及相关的利益集团进入参与行政权的行使过程，使 他们得于进行有效地防御和监督，从而使行政权的行使更具有民主性。

通过确保行政公正的相 关制度的嵌入，从而使行政权的行使更具有正当性;通过对行政相对人资讯权或了解权、听证权 等程序性权利的赋予，增加行政过程的公开性和透明度;通过事前或事后的监督以及其他行政主 体及国家机关的介入，增加行政主体及其工作人员的高度自律性;通过行政复议、行政诉讼等救 济程序的设立，使受损害的行政相对人的权益得于及时恢复，从而使行政相对人的实体权益具 有保障性二）近十年来，中国的程序法制建设取得了长足的进步在行政程序立法方面，立法法对制定行政法规、行政规章的程序作了原则规范;行政处罚法 对行政主体实施行政处罚的程序作了较为详细的规定在上述程序中，行政相对人的了解权、 知情权、陈述权、申辩权、听证权、检举权、对严重违法处罚的拒绝权、请求救济权等程序性 权利得到确认，而行政主体的公布处罚的规范依据、严格依法调查检查和取证、告知处罚的事 实和依据以及被处罚人应享有的权利、听取陈述和申辩、组织听证、依法回避、及时送达、罚 缴分离等义务也被从严规定此外，行政征收程序、行政许可程序、行政强制程序也将随着相 关单行法律的制定而加以确定（目前正在拟议之中）行政救济方面，1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》取代了原有的国务院1990年12月24日发布、1994年10月9 日修订发布的《行政复议条例》。

行政复议法与行政复议条例相比，有一个显著的特点，那就 是强化了对行政管理相对人的请求救济权的保护，给了行政相对人许多方便：不仅将涉及政治 权利的行政行为纳入行政复议的范围，而且允许在对具体行政行为申请复议的同时，对作为具 体行政行为依据的规章以下的规定提出审查申请;行政复议法将申请复议的一般期间由15天改 为60天，这个一般期间只有在法律规定超过60日的情况下才可以改变，这就意味着前此法律、 法规或规章规定的期间少于60日的一律无效不仅如此，由于正当理由而耽误法定申请期间的, 耽误的期间应从法定期间中扣除;行政管理相对人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行 政行为不服的，除对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关（不 包括公安机关）的具体行政行为不服只能向上一级主管部门申请行政复议以外，既可以向上一级 主管部门申请复议，也可以向该部门的本级人民政府申请复议；申请人申请复议，可以书面申请, 也可以口头申请口头申请的，复议机关不仅应将法定事项如实记录，而且有义务将该记录的 复印件发送被申请人;行政复议以书面审查为原则，但实际上取决于申请人的意志，申请人如果 要求听取意见，复议机关即有义务听取各方意见、调查情况;复议程序一经启动，被申请人即应 提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，申请人、第三人可以查阅被申请人提出 的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或 者个人隐私外，复议机关不得拒绝，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他组 织或者个人收集证据;在行政复议决定作出之前，申请人要求撤回行政复议申请的，只要说明理 由即可以撤回，避免了申请人硬着头皮打不愿打的官司的尴尬局面;复议机关无正当理由拒绝受 理复议申请的，行政复议法设定了多种救济渠道，一是上级行政机关应当责令其受理，二是上 级行政机关可以直接受理，三是申请人可以就不予受理决定向人民法院提起行政诉讼，四是追 究复议机关有关人员的法律责任。

在司法救济程序方面，1989年4月4日第七界全国人民代表大会第二次会议通过了《中华 人民共和国行政诉讼法》，该法所设定的被告行政机关对作出的行政行为承担举证责任、严禁 被告重复违法、禁止被告以调解为名迫使原告让步等制度，对于保护行政相对人的权利具有十 分重要的意义此后，最高人民法院1991年发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼 法〉若干问题的意见》（以下简称若干意见）最近，最高人民法院又发布了《关于执行〈中华 人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），以取代原有的《若干意 见》该解释在保护行政相对人的诉权方面作出了详细的规定，主要体现在以下几个方面：一是在《若干意见》的基础上，扩大了行政诉讼的受案范围行政诉讼受案范围从法律行 为扩大到了非法律行为，从单方行为扩展到了双方行为，从涉及狭义上的人身权和财产权的行 政行为扩展到涉及广义上的行政行为二是取消了对原告资格的不当限制《若干解释》对相邻权人、竞争权人、受害人、复议 决定的利害关系人、合伙企业、联合企业的组成部分、农村土地承包人、被消灭或改变隶属关 系的非国有企业、公司的权力机关等主体的原告资格作了明确的肯定规定。

三是在提起诉讼的前置条件方面作了一些新的规定前置条件”是指根据法律、法规的 规定，对于某些事项，当事人在提起行政诉讼之前，必须先向行政机关申请复议，对复议决定 不服或者在法定期间复议机关没有作出复议决定的，当事人才能到法院提起行政诉讼为了防 止有的复议机关借“前置条件”而逃避司法审查，防止有的法院在行政审判实践中，借“前置 条件”推托救济责任，《若干解释》明确规定利害关系人对复议机关决定不予受理的或既不立 案也不决定不予受理的行为，可以向人民法院提起行政诉讼四是对起诉期间依法作了从宽解释根据行政诉讼法规定的精神，取消了《若干意见》的 过严限制对行政机关告知了行政行为的内容但没有告知诉讼期间和起诉的权利的，其起诉期 间从知道或者应当知道诉权或者起诉期间之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内 容之日起最长不得超过2年;对行政机关既没有告诉诉权和起诉期间，同时也没有告知行政行为 的内容的，明确规定从知道或者应当知道行政行为内容时开始起算，但对于涉及不动产的行政 行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予 受理;如果当事人超过了诉讼期间，但是耽误期间的原因不能归责于起诉人自身的话，或者是起 诉人意志以外的原因（包括被限制人身自由）造成的话，被耽误的时间不计算在起诉期间内。

五是对利害关系人控告行政机关不作为的起诉时机作了比较科学的规定《若干解释》明 确规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起 60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理法 律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定公民、 法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机 关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制六是对一事不再理的问题作了从宽解释首先，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉 讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖； 同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择公民、法人或者其他组织已经申请行政复议， 在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理其次，法律、法规未规定行 政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经 复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当 依法受理再次，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法 院不予受理。

准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤 销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理再次，原告或者上诉人未按规定的期限预交案件 受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理在按 撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的, 人民法院应予受理最后人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他 组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理七是放宽了对起诉的事实根据和委托代理方面的要求首先，根据《若干解释》的规定， 行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不 服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理其次，《若干 解释》有条件地承认了口头委托的效力被限制人身自由的起诉人可以口头委托近亲属、律师 作为代理人提起行政诉讼，并且规定如果有关机关拒绝人民法院核实，就视为委托关系成立八是使受理条件法定化，以防止在受理案件问题上的随意性《若干解释》第四十四条详 细列举了不予受理和驳回起诉的法定条件，并明确规定，法院在审查一个案件是否应该受理的 情况下，如果发现当事人某些条件还不具备，手续还不完备，或者是所告的被告不适格等等， 必须先行告知当事人予以补正或者更正。

只有在当事人拒绝补正或更正的情况下，人民法院才 可以裁定不予受理或者驳回起诉九是加大了对当事人起诉权的保护力度《若干解释》采取一系列的制度化措施，明确规 定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查符合起诉条件的，应当在7日内立案; 不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理7日内不能决定是否受理的，应当先予受理; 受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出 裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉上一级人民法院认为符合受理条件的， 应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理首先，对当事人起 诉必须由合议庭进行审查，不能由单个的审判人员决定是否受理行政案件其次，在法定的期 限内必须作出决定受诉法院在七天以内要么立案受理，要么作出不予受理的裁定由于特殊 原因在七天以内如果决定不了的，应该先行立案受理受理以后如果发现确属不应该受理的， 裁定驳回起诉最后，如果受诉法院在法定的期限内既不受理，也不作出不予受理的裁定，当 事人可以向上一级人民法院申诉，或者直接向上一级人民法院提起诉讼上一级人民法院认为 应该受理的，可以先行直接受理，受理以后，可以移交有管辖权的法院审理，也可以移送给有 管辖权的法院来进行审理，还可以指定其他法院审理。

三）尽管我国的程序法制在不长的时间内，取得了举世瞩目的成就，但与法制国家和民主政治 的要求相比，与行政相对人日益增长的权利保护要求相比，还有不小的差距例如，行政程序 法制还没有涉及到所有行政管理领域，相当一些行政行为还没有得到行政程序法制的规制，有 必要制。