陈锡文谈城镇化中的粮、地、人.doc

陈锡文谈城镇化中的粮、地、人李雅琦 发表于2013-04-09陈锡文于1968年从上海下乡到黑龙江生产建设兵团务农，1978年从黑龙江考入中国 人民大学农业经济系学习，1982年毕业后先后在中国社会科学院农业经济研究所、国务院 农村发展研究中心、国务院发展研究中心工作20余年来，陈锡文一直从事中国农村经济理论和政策研究，先后发表论文、研究报告 200余篇，独立或者与人合作出版著作10余部，多次获得“孙冶方经济科学奖”1992年 起享受政府投资津贴，1993年在国务院研究发展研究中心被评聘为研究员现在，陈锡文 是中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任参与起草 白1980年代中期以来的大部分关于农业和农村政策的中央文件，现在还兼任中国人民大学、 中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师的职务毋庸置疑，10年的 知青生活和近30年在农业领域的研究和工作的重要经历使得陈锡文成为我国名副其实的三 农问题专家和权威°3月21日，陈锡文出席中国经济50人论坛主办的长安讲坛，做了题为“城镇化过程中 的三农问题”的演讲经主办方授权，我们整理编辑了此次演讲内容，以飨读者。

城镇化中的粮第一点，我觉得要顺利推进中国的城镇化，必须高度重视粮食和其他主要农产品的供求 关系中国粮食产量获得了 “九连增”，九年之前，2003年我们的粮食总产量是8614亿斤， 经过九年的努力，去年的粮食总产量是11791亿斤，年度的产量提高了 3177亿斤这是非 常非常了不起的事情但是很多人也在问，一方面是“九连增”，一方面是以粮食为首的一 些重要农产品的进口数量却在不断地增加，这到底是怎么冋事？我想原因非常复杂：随着经济技术的发展，粮食的用途多元化，比如说很多能源产品就 来自于粮食，有了新的需求；很多化工产品来自粮食，也有新的需求，还有其他各种各样的 原因°我想这个原因还可以再去分析，因为讲到今天这个题H ,所以我就扣着这个题H讲了， 城镇化是对粮食和其他主要农产品需求快速增长的一大原因中国农民在农村也要吃，进城也需要吃，但是吃法不一样首先进城农民工的收入要高 很多，其次在进城之后生活方式改变了很多，都得买如果在家里，村边、地头、房前、屋 后都可以种点瓜果蔬菜，养点鸡，基本上把吃的问题解决了，进了城就没有了，必须全都买 而买呢，跟在农村的消费结构也不一样一方面，城镇居民比农民的口粮消费要低，2011 年大概农民的人均消费成品粮为120公斤，城镇居民低1/3,约为80公斤。

但是其他消费 的所有农产品，城市居民都明显高于农民新鲜蔬菜高出28%,食用植物油高出24%,肉类 包括猪、牛、羊肉三大肉类合在一起大概城市居民比农民高出56%,家禽高136%,禽蛋高 87%,水产品要高岀两倍以上你可以想彖，大批的农村人口进入城镇以后，它的消费结构 是向城市看齐的城镇化无非就是两个最大的东西，一个是大量的农民耍进城，第二是收入水平会大幅度 提高因此城镇化也意味着对农产品的需求会有更大的涨幅从目前的实际情况看，中国的 农业在眼前实际上还赶不上需求的快速增长，因此进口在明显增长放在城镇化面前的第一 大任务就像克强总理讲的那样，新型城镇化必须与农业现代化相辅相成，如果那块跟不上, 可以想象城里的食品价格一定会居高不下，甚至有些产品价格会飙升，就会使得相当一部分 进了城的人生活不下去，那这些人可能就不得不退冋去所以第一个问题我想讲的就是在城 镇化的建设中，必须高度重视中国农业现代化的进程中国农业已经很不容易了，我们现在18. 2亿宙的耕地,在全球230亿亩耕地里不到9%, 但是我国现在13. 5亿以上的人口在全世界70多亿人口里面大约占到19%,我们现在产的 11790亿斤粮食已经超过了 5. 8亿吨的水平，大概在全球25亿中的粮食产量来说占到22%, 可以算一下这个账，不到9%的地，19%的人口，拥有了全球22%的粮食。

这是中国农业迄今 为止已经创造的奇迹，但是它现在还满足不了城镇化进程中人民对农产品需求的快速增长, 所以必须加大力度推进中国农业的现代化进程城镇化中的地第二个我想讲一讲城镇化进程中的土地问题这是个很纠结人的事，到处都反映强烈, 觉得中国城镇化进程中的土地矛盾非常突出现在各种各样的议论，各种各样的办法，各种 各样的试验层出不穷，这当然是个好事，百家争鸣嘛，事儿就不怕议，越议越清楚，但是现 在这么多纷繁复杂的观点也说明土地问题的复杂怎么解决好这个问题？我想至少我们面临着五个方面的具体问题第一个是关于土地的私有属性和公共属性的问题每天打开报纸，翻开各种各样的经济学杂志，都能看到关于土地制度改革的文章和言论, 一般都表达对当前中国土地制度的不满意，指出需要进行改革，我也赞成，而且觉得确实到 了下大力气推进土地制度改革的时候了但是我也发现土地制度本身其实是一个非常复杂的 问题任何国家只要讲土地制度有两个基本的问题一个是土地的产权问题，怎么去清晰产权, 怎么去保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题第二大问题就是, 由于土地是有限的，由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人，而且关系到社会公众，所 以世界各国的土地制度一定还有一个重要任务，叫做“用途管制”。

你的地不假，怎么用不 完全rti你口己说了算，这就是土地制度的复杂性我跟很多人讨论的时候，他们没有后面那层概念，他们只强调保障土地产权人的权益 似乎是我的，怎么用就rti我说了算讲到后面一层的时候，有的朋友就不理解，管制，不是 计划经济了吗？其实你到最发达的市场经济国家去看看,到市场经济体制最完善的国家去看 看，土地的用途管制比我们不知道要严多少了，地是你的，怎么用，得听规划的举个不恰 当的例子，比如说刚才我进来车很多，停车场很难找这跟车一样，车白己买的，你作为所 有者也好、占有者也好，你的合法权益国家必须保障，谁无缘无故侵犯你的车的权利，那就 要受到法律惩处但是你的车，你绝没有权利想怎么开就怎么开，你只要上路就不能逆行、 闯红灯、超速，所以车的市场发育是靠这两个规则去做的同样的，一个土地市场的发育， 必须有这两个规则相平衡我感觉到现在大家对于土地制度的讨论有一点偏颇，比较多地着眼于土地权益人的权利, 为什么会这样？我想这有历史的原因和现实的原因我们过去太不注重对权益人的保护失 地农民得不到法律的补偿，长远的生计没有保障，城市里面居民的房屋被征收也有这样的问 题，反映出来一个突出问题是公权对私权的侵犯过多。

所以矫枉就会过正，于是更多的人去 谈论怎么保障土地权益人的权利所以从这个角度去看，讨论土地制度的改革，不管将来方向怎么样，甚至把它改成私有 制一一其实到国外去，到发展中国家、到发达国家去看，私有制是一个基本现象，基本都是 私有的一一但私有了就不需要用途管制了吗？同样需要土地权益人的权益和政府对土地的用途管制，这两种权益的平衡，就是私权和公权之间 的平衡，它乂需要一个非常重要的条件，就是规划必须是科学的、合理的、公开的、透明的 因为人们都是根据规划来确定土地的用途，从而决定土地的价值在现代社会中，土地的价格在相当大程度上具有规划性一道红线划下来，这儿的土地 不许用于建筑，只能用于农作农地卖一千遍，规划不改，还是农地，价格的升值便是有限 的但是，过去根本就不能用在农业生产，完全是不毛之地，规划下来可以搞建设，马上土 地价格就不知道翻了多少倍因此，规划是在现代社会中决定土地价格的一个非常重要的东 西这么重要一个东西怎么来决定，当然应当广泛地征求社会意见来决定在2006年，我专门到美国和加拿大考察土地制度，从征地到规划到物业税都考察我 到美国西雅图的一个县里具体看他规划的形成和规划的分批过程我了解到，最好的土地， 如果作为农地来卖的话，5000美元一英亩（约合6亩地），但是如果作为建设用地，底价 20万美元，相差40倍。

所以这样的利益关系格局要讣少数人来搞，那这个社会非出大问题 不可当地政府是很清楚的，请了各个方面的专家来制定一个初始的规划，制定出來之后放 在县议会的大厅，公布两个月以上任何人都可以来提意见，最后由议会投票决定，一旦投票 决定这就成为了事实所以我想，当前关于土地制度的讨论非常热烈，我觉得对推进中国土地制度的改革非常 必耍但是我想提醒一下，在讨论土地制度的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一 般商品属性，还要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须受到用途管制的管理，这 两者不能偏废土地制度中讨论得比较多的第二个问题就是土地的征收，这是被诟病最多的一个制度 大家打开《土地管理法》看看第47条，这是改了 3次之后才改成这样的它规定，农民得 到的土地的各种名目的补偿，最高限额是这块土地被征收之前，平均3年年产出的30倍， 中国种粮食的土地最好可以打1吨粮，按照这样来算，1吨粮2000斤，按照现在的平均价 格算，大概是2500元30倍就是75000元如果是农地，以它的原用途来征收，按照现有 的法律最多补你这么多，但实际上很少有农［□能够达到这个水平，大部分农民只能补到两三 万元两三万怎么能保证他的生活水平不下降？怎么能保证他长远生计有保障？所以这样的 征地制度诟病很多。

很多人批评侵犯了农民权利，要求改革征地制度，于是很多人提出來能 不能让农民的土地直接进入建设用地的一级市场这就必须联系刚才讲的第一点，用途管制即使将来实现了某些土地可以不向农民征收, 但并不是说农民自己想拿地进入市场就可以进入市场，进入建设用地必须符合规划，不符合 规划进去就不行也有人说，这种做法是不是对农民的所有权或者农村集体所有权的歧视, 我觉得并不是，这是用途管制，在全世界都是一样的，在农业最发达的美国也是一样，农场 地那么多，但是政府只批准在你口有的土地上建生产生活必需的口用建筑如果说我在农场 上盖一个旅馆，那完全是另外一码事，审批制度就不一样了所以，我想即使是我们有朝一 日实现土地不通过政府而由农民直接拿它进入市场，和开发商交易，你还是要清楚，绝大多 数农民进不了市场，因为规划不允许土地不同的用途决定它的价格我经常在报纸上看到一些农民的抱怨前两天“地王” 一亩地卖出了多少钱，征了我的地才补给我多少钱，所以农民就很气但是实际问题是什么 呢？ “地王”往往是出在商贸用地或者住宅用地，所以它的价格高所以在城市大规模扩张 过程中，大面积地征收土地，要综合性地规划，一定要形成对农民土地征收的综合区片价格。

现在，要想征个地盖写字楼，老百姓愿意给；耍征地修马路，他就不愿意给所以就面临这 样一个复杂的问题其实在这个阶段，这些都是要征收的所以只有统一征收过来，才可能 做综合性规划，才可能最后确定综合性的区片规划一对一的对着你的地用途是什么，有的 人就可以暴富，有的人不仅拿不到钱，可能还要倒贴所以在这个过程中，基本釆取区片征 收的办法比较典型的像韩国、中国台湾，都经历这个过程，而且还在进行中这样就是为 了形成合理的规划，为了能够产出综合区片地价但是要有个底线，价格基本上要跟市场价 差不多，要保证农民生活水平不下降，长远生讣有保障农村土地被征收为城市建设用地的 过程，是一个富裕农民的过程，这事就好办所以征地制度要不要改，我觉得要改，补偿标准也要改，但是怎么改是个问题农地经 规划批准转化建设用地之后，它的增值受益部分到底怎么分配是一个问题，改革用地制度也 是一个问题如果老是以超低价格向工业企业供地，那我们培育不出好企业來工业企业第一拼命压 低地价，第二拼命要土地的规模越大越好，因为不值钱当然越大越好但是如果将来城市发 展了，过去的开发区慢慢变成市区，要调整规划，你想把地再拿回来，这个代价就不得了 所以我也接触过一些企业，他们不管生意能不能赚钱，反正地拿住了就保证不会赔钱，这个 是主要的。

因此，超低价格的工业用地，对于工。