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行政経営論補足資料 行政経営改革先進地調査報告 行政経営改革先進地調査報告 『自治体経営改革の本髄を福岡市役所に学ぶ』 八尾市役所建築都市部 交通対策課 南 昌則 yao5638@city.yao.osaka.jp１．行政経営改革の潮流 １．行政経営改革の潮流 昭和後期から平成初期にかけて日本経済は株価が４万円代を超えて、そして、円が１ドル８０円代まで円高となる経済社会となっていたしかし、平成３年に突然、経済の崩壊が始まり、多くの企業が倒産し、失業率が高まり日本経済全体が低迷する時代が始まったいわゆるバブル経済の崩壊の始まりである今では、わが国の公的債務は国、地方公共団体合せて８００兆円を超える累積債務となり、国内総生産の１５０％を超える財務残高となっている 地方自治体に目を向ければ、多くの自治体が先のバブル経済時に地域総合整備事業債（通称、 「地総債」 ）により、文化会館、総合体育館、地域産業の郷土館といった、いわゆるハコ物を整備してきたこの地総債をはじめとする債権が自治体の財政状況に重い負担を与えており、さらに、小泉内閣が掲げた地方分権推進のひとつである三位一体の改革により地方交付税の減少、国庫補助金の削減などにより自主財源の乏しい自治体は、一層の財政悪化が進み、地方財政の健全化の必要性が求められている。

このような財政状況が悪化しだしたころ、全国的な自治体で浸透していたこととして、自治体のマネジメント機能が不十分であるため、行政資源を有効的、効率的に配分し成果を生み出せていないことから、地方自治体運営に「経営」の仕組みを導入しようというものであったそのころ、平成８年には、三重県では北川正恭知事のもとで「事務事業評価システム」と「行政システム改革」が進められていたこれは、イギリスをはじめ欧州諸国などで端を発したＮＰＭ改革の取り組みであり、三重県では日本で最も早くに自治体の経営改革理念・手法としてＮＰＭ改革の実践に取り掛かっていた その後日本全国の自治体で、行財政改革の中心的な手法として事務事業評価システムが導入されてきた平成１８年度（平成１８年１０月時点）の総務省の調査によると、事務事業評価システムを含めて行政評価システムを導入している自治体は、表１―１のとおりである 図表１―１ 団体区分 導入割合 都道府県 ９６％政令市 １００％中核市 ８９％特例市 ９０％市区 ４８％町村 １６％（ 「地方公共団体における行政評価の取り組み状況調べ」 （総務省）より） 都道府県、市区レベルでは半数以上が導入されているこの行政評価システムであるが、先進的に導入されて以来、十数年が経過してきたが、果たして、地方自治体において「経営」が為されて、財政は健全化してきたのであろうか。

地方自治体に不十分であった経営の仕組みが行政評価システムを導入することで、補うことができたのであろうかさらには、職員一人ひとりが経営感覚を持ち、役所という組織にマネジメントの文化が醸成されてきたのであろうか以上の疑問は多くの方々が抱くものであり、その答えは、恐らく良いモノではないと想像する 筆者は、地方自治体において行政評価システムを導入したが、行財政改革に向けた大きな成果を生み出せていない理由として、多くの自治体が行政評価システムをはじめとするＮＰＭ改革の根幹の部分の導入・実践を図っておらず、表面的な対応となっていたことが、主な原因のひとつであると考える 以上のことから、筆者は、行政評価システムを導入・実践する前に地方自治体として考え、取り組むことがあると考え、それを実践してきた地方自治体である福岡市の経営改革の理念・実践事例を検証することで、多くの自治体の行政経営改革の参考になることを期待するなお、以下の文章で述べる意見は、筆者が福岡市職員から説明をいただいた内容を元に筆者自身が感じた部分を含めて書いたものであることを、あらかじめお断りしておく また、業務多忙な中、時間を割いてご説明いただいた福岡市役所職員のお二方と今回の調査において指導・助言をいただいた青森市役所職員のお二方、そして、調査の機会を与えていただいた関西学院大学専門職大学院の教授には感謝を申し上げます。

２．ＤＮＡ改革の取り組み ２．ＤＮＡ改革の取り組み 福岡市の行政経営の実現に向けたアプローチの手法として、行政評価システムの導入を最初に目指していなかった点が特徴のある部分である行政評価システムという仕組みを導入する以前に、福岡市役所という組織文化の中で何を最初に取り組まなければならないのかという点を明確に抑え、仕組みが機能を果たせるような組織文化の形成を十分に行っていたと言える 一方で、行政評価システムとしての仕組みの導入は行わなかったが、実際に毎年度の予算編成の過程において各戦略や事業に関するレビューは行っていたが、このレビューに関しては、統一的に行われた正式な制度ではなかったため事業部門と財政部門との議論が噛み合わなかった部分があり、トップの意向を政策に反映する過程での苦労する事象が存在していた そもそも、 福岡市役所の行政経営改革のはじまりは、 平成１０年の市長選挙において、当時新人候補として出馬されていた山崎広太郎前市長の選挙公約であるとも言われているその公約は、当時市役所で行政改革に取り組んでいた職員の目から見て、市役所内で取り組みたい、構築したい事が掲げられていたそれが、 「民間経営手法の積極的導入」（ＮＰＭの導入） 、 「民間人をトップにした市長直属の経営管理室の設置」というものであった。

当時の市役所職員の考え方でも、行政学の視点から行政改革に取り組もうとしても、限界があると感じられていた民間企業における組織、人づくりという部分の取り組み手法が行政に欠けている部分であると感じられていたことから、山崎前市長の選挙公約は的を得た現実的思考であったと言える その後、山崎市長誕生後の平成１１年４月に福岡市役所の機構には、市長直属の経営管理課という組織が設置され、二人の職員が配置されたその部署では、第三セクターの経営改革やＰＦＩ手法のガイドライン作成も含まれ、民間の経営手法全般について対処する役割を担っていたその年の８月に民間人による「福岡市経営管理委員会」が設立され、会長にＪＲ九州の石井会長を招き、関西学院大学の石原教授など産官学の各界の著名人７名が就任された 経営管理委員会の会議は７０日間で述べ３０回、会議時間２００時間を超えたが、毎回の委員会には当時の山崎市長、助役らが出席し、民間経営の視点から役所はどのように変わらなければならないのか、という点を確認していたこの委員会は毎回会議終了後に即座に議事録の公開を図っており、平成１１年当時では画期的な取り組みであり、政府の経済諮問会議が行っていたことと同じことを行っていたのである。

この経営管理委員会のメンバーが行ったことは、各事業・施設の現場を巡って調査・ヒアリングを行って福岡市役所の現状把握に努めるとともに、局長クラス職員へのインタビュー、全職員アンケートを実施し、福岡市役所の問題構造を生み出している要因が何であるかということを調べ上げることから始めたその結果でわかったこととして、民間企業であればトップやミドルによって問題に対する考え方に違いがあるが、福岡市役所の場合はそうではなかったつまり、福岡市役所における「おかしい」という問題事象の根源の所在は全職員の中では分かっており共通認識となっていると言えることであったそれは、組織におけるポジションに関係なく同様の認識であったのである さらに、職員アンケートで分かった点として、６年前に行われていた同様の職員アンケートで把握されていた問題点と同じことが調査から伺えたのであるこの点に関して経営管理委員会のメンバーからの指摘は、民間企業ではあり得ないことであり、６年前に確認された問題点が解決されていないにもかかわらず誰も責任を取っていないことが問題であるということであったいくら立派な計画や方針を打ち出しても、問題点を分かっていても解決できない、 「おかしい」と思っていても変えようとしない、こういう市役所の体質そのものが問題の根源であると指摘されたのであった。

そして、取り組むべきことは、市役所職員の意識であり、市役所の文化・体質そのものを変えていくことであり、さらに深く突き詰めると、福岡市役所そのものの遺伝子・ＤＮＡを変えていくというものであった このように、福岡市役所で取り組むべき課題（ＤＮＡの改革）が発見された後に取り組むべき具体的な処方箋として、平成１２年４月２６日に経営管理委員会から提言された具体的なものが、 「ＤＮＡ２００２計画」であったこれにより福岡市役所における組織のＤＮＡ（遺伝子）レベルからの改革がスタートしたのであった ３．福岡市役所遺伝子改革への処方箋 ３．福岡市役所遺伝子改革への処方箋 経営管理委員会において福岡市役所に対する現状認識としては、市民からの市役所に向けた評価は厳しいものがあるまた、市役所職員自身には何かが「おかしい」といった問題意識があり、それに、個々の職員の潜在能力は高いそれなのに何故改革は進まないのかというものであった結果、考えられる答えとして出てきたものは、①改革のビジョンが無い、②トップのリーダーシップが無い、③改革のリーダーとしての中間管理職の働きが無い、④取り組むインセンティブが無い⑤市民の参画も少ない、といった以上のことであった。

では、以上の問題状況の中で、どのようにあるべきなのかという点である 行政のめざす姿は福岡市域におけるコミュニティの自律であり地域が自分たちできちんとやっていくことであり、行政はそのお手伝いをするものであるそれが行政の役割であるという点をリーダーが把握して、それに向けた旗振りを行うことである改革の時にはイノベーションという力が必要となるそして、健全な外圧として市民の声が必要となるそういった市民等の力を借りながら福岡市役所のＤＮＡ改革に取り組むことを基本スタンスとしていた その取り組む全体像を示したのが、図表３―１の「新行政経営システム」の９つのマトリックスであったこの特徴は、 「何をするか」という計画を示すものではなく、 「いかに実践するか」を示しており、実際の手法は各部署・現場に任せ、職員が自律的に考え持続させていくスタイルをとっていた 山崎市長は、この新行政経営システムで示された９つのマトリックスの各項目をできることだけを選ぶのではなく、全ての項目に対して挑戦し取り組む姿勢を最初のキックオフミーティングで約４００名の課長級以上職員に対して宣言し、福岡市役所全体で実践する方向づけを行っていた。

図表３―１ このマトリックスが示す改革の対象は３点である 「経営体制（ガバナンス） 」 、 「管理システム（マネジメント） 」 、 「実践運動（ムーブメント） 」であり、これらを対象として改革に取り組む必要があるということを示し、それを縦軸に添えているそして、アプローチとして、横軸に「民間経営手法の導入」から始まり、 「市民の参加・協働」があり、最終的に「自律型組織」の構築を目指したものである 実は、この９つのマトリックスには、ＮＰＭの基本原理である４つの視点がすべて網羅されており、ＮＰＭ理論を実践レベルに体系化させたものであった顧客志向に関しては市民参加／協働であり、成果志向についてはマネジメントの視点であり、競争原理は民間経営手法の導入であり、分権志向はガバナンスの視点であるこのように福岡市経営管理委員会の提言は、ＮＰＭの原則を福岡市役所に落とし込むために市長に向けて発せられたものであった この提言を受けて山崎前市長が最初に取り組むことを考える際には、できることから取り組むように職員へ指示を出していたそれを受けて、福岡市で最初に取り組んだことが、マトリックスの第一層目の実践運動（ムーブメント）であるＤＮＡ。