公共管理理论流派综述与研究启示探究.doc

欢迎阅谟】公共管理理论流派综述与研究启示探究公共管理理论流派综 述与研究启示，明晰了公共管理理论的内在逻辑，以期为今 后的研究提供参考与借鉴流派归类与公共管理理论的历史沿革(%1) 公共管理原则导向的流派White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby (1927) 的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在 着指导行政现象的科学原则;Max Weber (1978)的《论官僚制 度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制Gulick. Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约 尔管理过程与管理原则首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为 行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作该学派为公共行政学的产 生和发展提供了重要的理论基础Taylor将科学引入管理领 域，提高管理理论的科学性Taylor(1911)在《科学管理原 则》小提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科 学管理原则普遍适用于各种人类活动”科学管理理论强化 了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政 的核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一 套管理理论和规则，作为管理者的行为准则Henri Fayol 的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究 领域Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出 了一体化组织原则与行政七职能理论James D. Mooney提 出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和 职员原则，结合组织与原则分析最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历 史时代有着直接的联系o Weber的官僚模型有着高度结构化、 标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强 制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人 类行使权威的最理性工具1) 公共管理“理性”质疑的流派20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战传 统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片 面的追求组织结构和法律、法规的遵守这是传统公共行政 学不可推脱的缺点理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在 逻辑矛盾John M. Gaus (1950)在《公共行政》精辟地论述 了当吋的情形：“现吋的公共行政学理论也就是政治学理 论”。

这把原本认为政治与行政分离的传统理论乂纠缠在一 起社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理， 摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概 念、创造出一种协调合作精神这个学派的代表人物Mary P Follett (1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的 问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体 基础的“协商一致”机制的性质理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为 “决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点 集中在“决策制定过程”的分析既丰富了管理学的思想, 也揭示了管理的本质特点理性决策模式提供了分析决策问 题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化 利益的理性三）公共管理多元化扩散流派20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间 技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科 技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用 和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行 政科学注入了新血液公共行政学的管理科学成为了一门融 管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一 体的综合性学科。

公共行政学的研究也就从纯理论转型到结 合应用的研究系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用， 都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围 公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展 转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关 系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置 身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思 维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界其 代表人物有 L. V Bertalanffy> Talcott Parsons 和 James E. Rosenzwig等其核心观点是不同变量之间存在非线性关系 一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化这种非 线性关系增加了人们对组织认识的复杂性受系统理论的影 响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其 他变量产生影响行政组织也是一个开放的系统，必须持续 地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均 衡状态行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关 系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变 量间的相互关系。

最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授 John M. GauSo其追随者Fred W. RiggslO余年后提出了行 政牛态类型的发展连续体行政牛态学借用“结构-功能” 方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟 了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论 作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径1) 公共管理价值重塑流派历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程 度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价 值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机20世纪 60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了 致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主 等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精 神与价值的复兴之路Waldo(1971)在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的 序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情 势紧急'时代”，它的产牛本身就是为了解决问题新公共 行政学派的主要观点在于：第…，由单纯的法理或制度性研 究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二，抛 弃"政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府 管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题 研究;第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公 平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政 府再造的独特观点其强调，行政价值的重塑与社会变迁的 推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等” 改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效五） 公共管理思路创新流派任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源 之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤公共 选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的 出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它 认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐 公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人 类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着 共同的特点，都受自生自发秩序的制约该学派对于公共行 政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权 化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化，并进 行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基 础;对丁•公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进 行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家 或技术人员。

20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科【欢迎阅谟】范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础 上形成它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重 视定性分析的同时更强调定理分析新公共管理以公共部门 管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方 法，创立一个新的公共管理的知识框架女口：更加关注绩效 -激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等 行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比 较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框 架的综合与启发性使用新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论该理论指出，一味的放任政府 治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧 失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所 造成的恶果它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提 高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公 共服务理论的思想进步意义及启示公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分:（一） 政治与行政公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成;而行 政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二 分法。

尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但 二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政 的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知20世纪 80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益 模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势 力日益渗入行政领域政治与行政界限的模糊导致责任处于 游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问 题二） 公共与私人在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界 问题”，如何选择属丁公共、私人领域抑或公私混合领域, 以及如何执行等问题的思考在现实生活中，纯粹的组织形 式是不存在的既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人 组织，构成了所谓的“模糊状态”公共与私人边界移位使 我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与 个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制 问题等公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、 提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任 减少的问题三）效率与公平效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重 要性被提高到了历史高点，公共管理理论流派综述与研究启 示而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。

效率注重 规则、缺乏人性；公平重视人的主观能动性，牺牲效率公 共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等 效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平 理论新公共服务理论主张公民与政府的共同治理，加强对 话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市 场化可能带来的恶果其实，效率实际上是生产力的尺度, 强调发展;而公平更多是价值观念，是社会稳泄的心理需求, 注重稳定在稳定中求发展，以发展来谋稳定效率与公平 最终将在社会的天平中寻达到平衡。