农村公共环境卫生的治理模式演进与三治融合理路.docx

    农村公共环境卫生的治理模式演进与“三治融合”理路    徐信贵Summary：村容整洁”“生态宜居”是乡村振兴的重要内容当前，农村的公共环境卫生状况与社会主义新农村的要求存在差距我国农村公共环境卫生治理大致经历了“自发性治理模式”“干预性治理模式”“外包化治理模式”三个阶段干预性治理模式”“外包化治理模式”并不是最优化的治理模式，其自身缺陷使得农村公共环境卫生治理极易出现“张弛无序”现象自治、法治、德治的“三治融合”是农村公共环境卫生治理的必然选择农村公共环境卫生治理自治具有制度依赖性和技术依赖性，应以自治管理制度构建和农村环保技术开发为突破口;自治应注重“量力而为”原则，不能排斥市场行为和社会参与农村公共环境卫生治理法治体系构造应以制度完善为切入点，改变城乡分治的立法局面，出台与我国法律规定相配套的实施制度，引入人工智能、地理信息和远程监控技术，创新生态环保监管执法方式和格局农村公共环境卫生治理的德治功能应当通过双向激励性宣教、农村人口結构优化、乡规民约重塑予以实现Key：农村地区;公共环境卫生;自治;法治;德治;融合治理：D922.16;X321;R127文献标志码：A：1008-5831（2021）05-0208-09一、问题导出：受调研农村地区的公共环境卫生基本情况近年来，我国农村地区的公共环境卫生总体状况持续向好，但是各地农村人居环境状况较不平衡。

由于经济社会发展水平的差异，农村人居环境整治的全域推进工作参差不齐，部分农村地区的脏乱差问题仍然较为突出调研组通过采取走访、问卷、座谈等方式对西部农村地区的公共环境卫生进行了调研，发现这些行政村的村民公共环境卫生意识有待增强，公共环境卫生设施相对落后，农村常规性垃圾的处理方式有待改进，农村公共环境卫生治理的可持续性相对不足一）农村居民公共环境卫生意识有待增强农村地区公共环境卫生状况与农村居民的环境意识和生活习惯密切相关农村居民长期形成的卫生习惯和生活方式与社会主义新农村建设的要求存在一定差距对于农村环境卫生整治工作，农村居民出现认知与实践的脱节现象，即在环境卫生整治的必要性上有高度共识，但参与治理的积极性却不高有调研显示，“村民对农村人居环境整治的参与度较低，各村均已配备保洁员，52%的人从未参加过卫生大扫除”[1]有的农村居民受传统生活习惯和卫生环境意识影响，乱扔垃圾、乱倒污水等现象较为普遍，特别是农村地区的公共道路、公共场坝、农贸市场的公共环境卫生问题仍然较为突出多数人污染和少数人治理”的局面并未有本质性变革近年来，农村地区的空心化现象日益严重，一定程度上影响了农村居民公共环境卫生的整体意识。

在农村人口中，留守儿童、留守老人、留守妇女分别达到5000万人、4000万人、4700万人……农村空心化导致了农村‘三留人口比例过大、务农农民年龄偏大素质偏低”[2]，短期内让这些农村居民改变既有生活习惯、转变原有环境卫生观念的难度较大部分地方在动员群众方面出现了不恰当的路径依赖，偏重经济手段、给钱给物，忽视教育引导、宣传发动，政府包揽过多，作为改善农村人居环境主体的农民反而成了局外人、旁观者，有些农户缺乏内生动力，不愿投工投劳，甚至将农村人居环境整治视为政府的事情，出现“干部进村自己干，农民站在路边看”的现象二）农村地区公共环境卫生设施相对落后许多地方的新农村建设改变了农民原来的空间居住形态，但与之相适应的环境设施并未同步配套跟进农村居民由分散居住到集中居住有利于充分利用土地资源开展规模化的农业生产但与此同时，集中居住也使得垃圾分散丢弃转向集合堆放，自然环境对聚合性垃圾的分解功能日益下降加之，农村地区的公共环境卫生基础设施相对落后，基础设施建设的步伐赶不上日益增加和变化的垃圾处理需求，有的村庄甚至还没有统一的垃圾收集处理站，部分村庄的垃圾处理方法仍停留在相对原始的状态，公共环境卫生问题日益凸显。

此外，农村地区的环境治理存在“重岸上、轻水上”的倾向，农村居民生活污水、乡镇企业污水直接排入河流的现象还时有发生部分乡镇污水管网建设短板明显，乡镇生活污水直排情况较为普遍，乡镇生活污水集中处理率仍有较大提升空间三）农村常规性垃圾的处理方式有待改进农村工业化是推动农村经济和社会进步必由之路但是农村工业化是一把双刃剑，“近年来，我国农村工业化发展迅速，农村工业化对农村的经济发展和产业结构调整起到了促进作用，但同时也给农村造成了严重的环境污染，成为农村重要的点源污染”[3]当前，农村地区的垃圾几乎涵盖了现代工业化的产物，并且垃圾产生速度加快日趋复杂的垃圾构成和日益增长垃圾总量大大增加了垃圾处理难度农村地区传统的垃圾处理方式和处理技术仍然无法满足现实需求虽然有的地方已经开始推行“村收集、乡镇转运、县集中处理”的城乡一体化垃圾治理模式，但是生活垃圾“分、收、运、处”全过程管控机制仍不完善，特别是在“分”“收”两个环节还存在“分不彻底，收又混同”的现象有的地方的生活垃圾无害化处理覆盖率较低，直接影响农村地区居民的居住环境和生态安全另外，随着社会经济的发展，农村居民的收入日益提高，修新房的人越来越来多。

特别是回流的外出务工人员的住房要求和面子需要直接加快了部分农村地区的建房速度农村居民大量建房会产生大量的建筑垃圾由于在农村地区没有专门的建筑垃圾处理场，农村地区建筑垃圾管理相对无序，容易形成土地资源浪费和环境污染四）农村公共环境卫生治理的持续性不足农村公共环境卫生整治工作具有“重突击性轻持续性”的特点农村公共环境卫生治理的持续性不足主要体现在三个方面：一是镇村干部的动力无持续性农村公共环境卫生整治存在“上头热、下边冷”的倾向在突击性整治机制下，镇、村干部容易出现角色迷失和动力不足有的镇、村干部甚至认为“社会主义新农村建设的关键还是在于经济的发展和GDP的增长”二是经费较少，影响了农村公共环境卫生治理工作的延续性例如，乡镇污水处理厂的建设资金主要来源于农村环境连片整治项目和地方自筹，而乡镇污水管网建设资金上级转移支付不足，主要靠区县财政自筹，部分区县资金缺口较大农村人居环境整治量大面广、任务艰巨随着工作的深入推进，整治工作难度越大，资金需求越大如果无强有力的资金保障，公共环境卫生治理工作将落入“巧妇难为无米之炊”的困境三是运维机制不健全，影响了农村公共环境卫生治理的持续性当前，村级公共环境卫生仍然是环境卫生管理的难点。

由于直接涉及居民日常生活，生活污水直排乱排执法难，治理上难“动真格”，乡镇生活污水直排情况仍然较为普遍而农村公共环境卫生治理较为重视前端的基础设施建设，对后端运行管护机制研究不够有的项目没有落实管理人员和经费，特别是农村生活污水治理、公共厕所等设施运行维护缺乏稳定的经费来源，保洁队伍不健全因此，农村公共环境卫生治理效果的稳定性相对不足二、模式演进：农村公共环境卫生治理的既往模式及评价农村人居环境的“不平衡”状况表明农村公共环境卫生治理机制存在一定缺陷我国农村公共环境卫生治理大致经历了“自发性治理模式”“干预性治理模式”“外包化治理模式”三个阶段自发性治理到干预性治理”“干预性治理到外包化治理”两次治理模式的转变对我国农村公共环境卫生的改善发挥了重要作用，但是农村公共环境卫生问题并没有得到根本性解决干预性治理模式”“外包化治理模式”并不是最优化的治理模式，其自身缺陷使得农村公共环境卫生治理极易出现“张弛无序”的现象，治理的连续性往往无法保证实现乡村现代化的目标、多组织共同参与、克服乡村现代化的主要矛盾、制度法律政策的变革与创新是乡村治理的内在逻辑体现”[4]，有必要进行机制完善和模式革新以释放农村公共环境卫生治理的新活力。

一）农村公共环境卫生的自发性治理模式农村公共环境卫生的自发性治理模式的时间跨度较长，“长期以来，我国乡村治理保持着‘简约治理模式”[5]自20世纪80年代初至20世纪末，我国大多数农村地区的公共环境卫生治理基本处于自发性治理阶段一些边远贫困农村地区的自发性治理状态甚至一直延续至21世纪的前10年自发性治理模式实质上是一种“在地化”处理机制在传统生活性垃圾构成不复杂的情况下，这种“自产自销”的“在地化”的处理方式简便且生态，因而成为农村公共环境卫生治理的第一选择然而，“伴随着城镇化的不断发展，劳动力外流对乡土社会带来的巨大冲击……使得村庄的经济异质性增强、社会资本薄弱、领导力匮乏等，以致村庄集体行动能力不足，出现了农村公共治理的危机”[6]自发性治理模式是环境卫生治理的自然状态，在环境承载限度内的局部性自我消化并不会增加环境负担和社会负累但尚需注意的是，由于受制于群体素质、垃圾处理技术、环境承载力等诸多因素，自发性治理模式只适用于农村社会的初级阶段和高级阶段，并不适用所有阶段的农村社会当群体素质和垃圾处理技术能够保证“自产自销”在环境承载限度之内时，自发性治理模式就具有可持续性;反之，就会产生环境治理危机和生态环境恶化。

事实上，“公共悲剧”和“技术黑洞”是农村公共环境卫生自发性治理模式难以跨越的两大障碍由于权责界定不清、垃圾处理技术单一、农村居民环境意识不强，农村垃圾常常是以“就近边化”的方式处理，即将垃圾随意丢弃或倾倒屋边、路边、沟边、河边、塘边、田边、村边、山边二）农村公共环境卫生的干预性治理模式在自发性治理模式下，农村公共环境卫生容易出现“治理失灵”，公共环境卫生状况恶化现象为了建设秀美山村，一些地方政府开始介入农村公共环境卫生的治理工作，农村公共环境卫生进入了干预性治理阶段然而，农村公共环境卫生的干预性治理是一种政府主导性的治理模式，“在传统单中心、单向度的国家管理模式下……行政决定遭遇正当性和公共性等价值层面的诘问”[7]，农村居民的参与权被虚化，参与公共环境卫生治理的积极性并未得到充分释放在农村公共环境卫生的干预性治理模式下，对公权力的过度依赖可能导致农民自治责任的“逃逸”在调研过程中，有的农村居民甚至认为“农村公共环境卫生治理是政府的事，与自己无关”农村公共环境卫生治理需要多方主体共同参与，配套政策和政府干预及时到位十分重要，但不是治本之策事实上，“治理不如自觉”，除了及时清运和处理垃圾外，更为重要的是树立村民环境保护的自觉意识和行为习惯。

随着环境治理工作的日益复杂，成本日益增大，缺乏村民主体有效参与的政府单方性治理模式亦可能存在“不堪重负”的可持续性危机三）农村公共环境卫生的外包化治理模式农村公共环境卫生的外包化治理模式是指政府以购买服务的方式，通过“公司化管理，市场化运作”以确保农村公共环境卫生治理的效果近年来，不少市县、街镇开始了通过购买服务以改善农村人居环境的尝试，例如2017年12月21日，江西省在德兴市、靖安县、宁都县启动了农村环境整治政府购买服务试点工作外包化治理模式实质上是干预性治理模式的升级版，是一种融入市场化因素的干预性治理，其本质上仍然是政府主导，村民参与不足干预性治理模式可能面临的难题同样存在于外包化治理模式，并且外包化治理模式还面临着市场化的困境，“PPP模式极为复杂且在实践应用中面临诸多困境，包括欠发达地区市场竞争不充分、项目合作企业过度强调利润导向而忽视社会责任、地方政府治理能力弱、农民和村集体被边缘化等……需客观且辩证看待农村环境治理PPP模式，其具体实施要因地制宜和审慎推进”[8]从某种意义上说，外包化治理模式是城市社区公共环境卫生治理方式在农村地区的一次尝试但由于物管机制和垃圾产业化机制上的不足，公共环境卫生的外包化治理模式会受到“操作指引充足性”“购买服务程序合规性”“市场主体稳定性”“服务专业性”等因素掣肘，“基层政府购买农村環境治理服务存在缺乏制度配套与政策执行滞后，承接主体缺失与评估机制不健全，社会组织选择性承接与民众参与度低等制度困境”[9]。

实践中，承接农村公共环境卫生外包服务的主体往往是市场化运作的。