环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法 经济法 论文.doc

本文格式为WORD，能编辑和复制，感谢您的阅读 环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法关键词: 巴西检察机构；环境司法；环境公益诉讼 内容提要: 环境法执行难是中国家共同的难题，巴西作为一个发展中大国也不例外虽然巴西环境立法相对于其他发展中国家而言较为完善，但由于环境行政执法机构的执法能力和意愿均不足，使得巴西环境法执行状况长期较差为了解决这一难题，巴西于20世纪80年代末修改了宪法，在宪法中明确规定了公民的环境权，特别是通过强化检察机关的地位和权力，并使其成为环境公共利益的代言人的方式，推动环境法的执行本文意在探索巴西检察机构通过司法活动介入环境法执行的原因、路径、成效及不足，并从中总结了一些对我国有益的启示 一、巴西检察机构介入环境法执行的背景巴西环境立法的发展进程与大部分国家一样可以追朔到20世纪中页最早的立法主要是关于自然资源保护的，如1938年的《渔业法》( 794 /1938号法令) 、【1】1965年的《森林法典》( 4. 171 /1965号联邦法) 、【2】1934年的《水法典》(24. 643 /1934号联邦令) 、【3】1967年的《采矿法》(227 /1967号法令) 【4】等。

由于这些经济利益为目的，它们还不能被认为是真正意义上的环境立法1972年斯德哥尔摩“人类环境会议”推动了巴西真正意义上的环境立法虽然在斯德哥尔摩会议上，巴西作为发展中国家的主要代言人，在与发达国家争论解决环境问题的不同方法时，曾宣称“最恶劣的污染是贫困”，发展中国家的首要任务是解决贫困问题但是，此次会议后，巴西还是对环境保护采取了许多实质性的举动，包括开始现代意义上的环境立法1981年8月31日，巴西颁布了具有里程碑意义的《国家环境政策法》(6. 938 /1981号联邦法) ，【5】其后，该法于1989年为7804 /1989号联邦法所修订《国家环境政策法》是巴西首部将环境作为整体来保护，并全面规定环境事务的环境基本法同时，它设定了环境保护的基本框架，包括环境标准制度、环境规划制度、环境影响评价制度、特殊区域保护制度、环境许可制度、环境监督和经济刺激等制度它还规定了环境违法行为的行政、民事和刑事责任，确立了环境损害赔偿的严格责任等6】《国家环境政策法》确定了国家环境管理体制，包括：(1)国家环境委员会(CONAMA)负责商讨和制定国家环境政策、标准和决议等；(2)环境部等中央机构主要负责环境政策的协调、监督和控制；(3)环境与可再生资源协会( IBAMA)负责执行联邦环境政策和法令；(4)州机构在州层面上负责执行和实施环境法；(5)地方机构指市一级设立的负责地方执行和实施环境法的机构。

1985年，巴西结束了长达21年的军政府统治，政治体制出现了重大改变为了适应新的政治变革和公众对民权的要求，巴西于1987年后开始起草和讨论新《宪法》，1988年宪法议会通过了新《宪法》在新《宪法》第三编第六章第八节专门规定环境保护的内容，该节只有一个条文，即225条，该条包含6款该条首先明确了公民的环境权，认为人人都有权享受一个生态平衡的环境，公众共同享用环境利益对于确保一个健康的生活质量至关重要，政府机构和社会团体为了保护今世后代的利益应履行各自的义务该条第一款规定了政府的环保职责和义务各级政府的义务包括：保护和恢复基本的生态环境并对物种和生态系统进行管理；保护生物多样性和国家的遗传基因资源；州必须依法要求任何可能导致环境明显恶化的活动事先进行环境影响评估；州有义务对于生产、商业活动和相关技术、方法及物质的使用过程中产生的对生命、生活质量和环境的风险进行控制；公共机构应该积极推动各种层次的环境教育，提高公众环境保护意识；保护动植物，禁止会对动植物群落生态功能造成风险、危及种群生存和虐待动物的行为该条第二款规定进行矿产资源开发活动的主体有义务依照法律规定和主管部门提出的技术要求，对受损害环境进行恢复。

第三款规定造成环境损害的机构和个人应该受到刑事制裁和行政处罚并赔偿由此造成的损害第四款确定巴西亚马逊森林区、马图格罗索的沼泽地和海岸区等区域为国家遗产的一部分，对它们及自然资源的利用必须依法进行，并确保符合环境保护的要求第五款规定在殖民地时期遗留下来划给州的土地，或者州通过分界运动获得的土地属于州所有，但基于保护生态的目的不允许转让第六款规定核电站的选址由联邦法确定，否则不能安装建设7】1988年《宪法》对于环境保护具有重要意义，首先是它在宪法层面上明确了公民环境权，其次是它进一步明确了政府的环境保护职责，第三是它全面规定了巴西的环境事务除了第225条，宪还在第八篇的“社会程序”中规定了环境保护内容，相关条款共有37条之多1998年巴西制定了另一个重要的法律，即《环境犯罪法》(第9. 605 /98号联邦法) 该法对当时立法中有关环境违法的刑事和行政制裁条款进行了编纂在行政制裁方面，该法规定了从50雷阿尔( reais)到5千万雷阿尔不等的行政罚款该法规定的犯罪行为包括虐待及违法捕杀动物、滥砍、滥伐森林、污染、破坏历史保护遗址、政府机构虚假陈述或不完全公开环境信息，以及违法发放许可证等。

法律规定了双罚制，个人和法人都可能受到刑事制裁，制裁的种类包括监禁、居家软禁、社区服务、取消获得政府合同和补贴的资格、罚金等该法还根据环境保护的需要规定了一些刑罚创新机制，如可能判一年以下徒刑的犯罪可以和检察机构进行辩诉交易从而和解；可能判处一年以上徒刑的犯罪，如果被告采取措施修复受到损害的环境及满足了案件的其他要求的，可缓期两年执行刑期8】《环境犯罪法》既是对1988年《宪法》的补充，也是取代巴西以前分散于多个立法(如《狩猎法》、《渔业法》、《森林法典》等)中刑事责任条款的法律巴西的环境立法从内容到体系，已经相当成熟，甚至有学者认为其堪称世界最先进的环境法体系之一10】然而与大部分的发展中国家一样，巴西的环境法执行长期处于薄弱状态巴西的早期环境立法受到外力的影响大于国内的因素，形式重于实质，【11】这是其先天不足同时，政府的执法意愿不强，法律的实施性及可操作性也弱巴西的环境法执行主要依赖环境行政机构， 20世纪70、80年代大量出现的城市环境污染和亚马逊森林消失等问题，引起了国内外的关注，环保问题一度成为巴西政治上优先考虑的一个事项联邦和巴西南部圣保罗及其他几个州的环保机构在各方面都迅速扩展。

圣保罗州的环保机构更是成为全国的榜样然而从80年代末开始，随着遍及拉美各国的债务危机以及与此相伴随的财政危机的发生，政治风向发生转移，政府采取了一系列的财政改革措施削减开支和冻结雇用人员，环保部门出现严重的资源短缺，工资降低，工作条件恶化，专业人才大量流失，人手不足，环境行政执法的实力和地位都在下降以IBAMA为例，该机构1989年成立时有人员6230人，1991年达到顶峰时有人员有6544人，随后开始缩员，2000年只剩下5266人而根据1991年的一份内部研究显示， IBAMA需要12000人才能充分履行其职责12】环境行政执法固有的其他缺陷，如在政府架构中的地位低，影响力小，经常得不到必要资源来发展执法所需技术设备和技术能力，缺乏独立性，受制于政府，外界干预过多，腐败严重等问题也一直困扰着巴西环境法的执行二、巴西检察机关介入环境保护的政治和法律基础(一)政治基础巴西在1964年至1985年之间实行的是军政府统治，尽管刚开始对左派和一些反对派团体实行了严厉的镇压，但是总的来说，军政府内部以温和派为主，在消除了左派的威胁后，主张逐渐恢复民主制从70年代末开始，军政府开始实施“有控制的民主开放”和“有计划的民主化过渡”。

13】巴西的这种再民主化是在没有强大的政治反对派的压力下自上而下进行的14】再民主化的主要措施是加强议会的作用和实行多党制当时社会还形成了这样一些基本观点和政治文化：传统的个人权利不足以解决社会不公平问题，有必要明确社会公共的权利；国家需要面对的紧迫问题不仅是经济发展也包括社会进步；在选举体制之外还需要一种新的政治参与15】由于军政府的统治导致民众对政府的信任大大降低，议会希望建立一些能够保障民主和民权的制度和机构巴西的公众部( Public Ministry，下文称之为检察机构)相当于其他国家的检察院它作为政府架构中社会公共利益的保护者于是恰逢其时地契合了这种政治文化和需求，被赋予了保护民权、维护社会公共利益的特殊使命在环境危机加深、环境利益日益为公众所重视并被定位为一种公共利益的背景下，代表环境公共利益也成为检察机构的一项重要职能和世界各国检察机构一样，巴西检察机构最初被赋予的职能是代表国家检控刑事犯罪，其职能后来被扩大到在民事案件中协助特殊群体(如残疾人、妇女儿童、少数民族等)主张权利巴西检察机构历史上曾分别隶属于行政机构和司法机构，大部分时间是属于行政机构但是1988年《宪法》赋予其制度上的独立性，使其免受行政控制，成为一个独立的“第四部门”。

巴西检察机构的发展轨迹与其它国家有所不同：其一，它在20世纪80年代后被宪法明确授权代表社会公共利益；其二，它的地位和独立性逐步加强，在环境保护中的地位和作用逐步加强也是其职能的延伸和法律发展的结果二)法律基础1981年的巴西《国家环境政策法》规定，检察机构不仅可以代表环境公共利益介入民事诉讼，而且还可以提起民事诉讼1985年，巴西《民事公益诉讼法》(7. 347 /1985号联邦法)颁布该法确定环境保护是一种公共利益，【16】授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其它政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼这部法律开创了巴西法律秩序的新纪元，它表明司法程序不仅是保护个体利益，也是保护公共利益的有效工具该法为检察机构介入民事领域开创了一片新天地，使检察机构真正成为保护社会公共利益的保护者1988年巴西《宪法》使检察机构职能扩张、独立性加强、地位得到极大的提升该《宪法》用了三个条文，即127、128和129条来规定检察机构的职责、权限第127条是关于检察机构基本定位的规定，明确检察机构是国家司法制度中至关重要的负责保护法律秩序、民主体制和不可剥夺的社会和个人利益的永久性机构。

授予检察机构相当于法院的独立性和自主权，它可以根据《预算指南法》设定的比例提出预算草案，在经批准的预算范围内，检察机构有充分的自主权进行职位配置和资源配置17】第128条规定了检察官的职务保障首先，联邦检察机构检察总长由总统任命，参议院核准；州检察长由州长任命，每届任期2年联邦检察总长只有经参议院多数票同意后才能由总统解职，州检察总长也只有在州议会多数票同意下才能被解职其次，检察官工作后经过两年的试用期后转为终身职务，只有经过司法程序才能解除他们的职务最后，检察官的工资不能减少与此同时，该条款对检察官设定了职务限制，如不能为私人律师工作，不能从本职工作中领取额外费用和私人报销，不能参加政党活动，除了法官的职位外，不能在任何其它公共机构任职等18】第129条列举了检察机构的9项职能，除了传统专属的检控犯罪的职能外，其它职能包括：负责积极倡导及确保政府行为及其他公共服务尊重宪法权利；通过民事调查和公益诉讼保护公共和社会遗产、环境和其它公共利益；保护土著居民的权利和监督政策的实施等19】在1988年《宪法》生效后的几年间，巴西陆续颁布了一系列有关公共利益的立法，并授权检察机构进行保护，如1989年的《残疾人法》、1990年的《儿童法》、1990年的《消费者保护法典》、1994年的《反垄断法》等。

其中《消费者保护法典》尤其值得关注，因为它修改了公益诉讼法，使得公益诉讼制度可以用于保护任何的公共利益三、巴西检察机构环境司法的途径与机制1988年《宪法》使巴西检察机构在环境保护中的地位大大加强，检察机构广泛介入环境保护，。