GPA新变化及对我国政府采购发展的建议.doc

GPA新变化及对我国政府采购发展的建议随着贸易自由化的不断推进，政府采购领域的开放逐渐成为世界各 国关注的重点，WT采购协议在促进政府采购公开、公平、透明方面 起到了积极作用和显著成效当前，我国正在积极推进加入GPA （Government Procurement Agreement,政府采购协议）谈判进程，并先 后向WT0提交了四份岀价清单，准确把握政府采购协议发展方向，认清机 遇与挑战，将为推动我国政府采购的发展提供一定的理论依据一、政府采购协议的新变化1947 年 GATT （General Agreement on Tariffs and Trade,关税及 贸易总协定，简称关贸总协定）法律体系中，政府采购被视为例外领域（例 如GATT 1947第3条第8款），可以不采取国民待遇原则，而优先购买本国 商品20世纪60年代，随着政府采购的贸易壁垒功能日益增强，歧视性 政府采购对国际贸易的影响H益增大，一些先进的工业化国家为了开拓海 外市场，解决口益突出的贸易失衡问题，迫切需求打破政府采购这一贸易 壁垒OECD （Organization for Economic Co一operation and Development, 经济合作与发展组织，简称经合组织）首先着手政府采购实体和程序方面 的探索，并于1973年草拟了一份关于政府采购的国际规则。

伴随GATT东 京回合谈判的启动，包括歧视性政府采购在内的非关税壁垒被列为正式的 谈判议题在OECD相关成果的基础上，1976年GATT成立了政府采购委员 会，专门负责研究起草政府采购协议作为东京回合的成果，最初的政府 采购协议于1979年签订并于1981年1月1日正式生效要求政府采购适 用国民待遇和非歧视原则，并建立透明的采购规则，以保障外国供应商享 受公平待遇发展至今，政府采购协议先后经历了 GPA1979. GPA1988修 订木、GPA1994三个版本，在适用范围、国民待遇、招标程序等方面得到 了不断的完善从最新的发展來看，乌拉圭回合之后，政府采购协议的发展从三个方 面展开：一是根据GPA1994第24条的规定，完善协议文本、扩大协议涵 盖范围、进一步消除歧视性措施；二是根据服务贸易总协定（简称GATS） 第8条的规定，对服务领域的政府采购展开多边谈判；三是发达国家放弃 GPA全面多边化，转而在WTO体系内推动政府采购透明度义务的多边化 但是，由于发达国家和发展中国家的利益冲突等多种原因，1997年开始的 服务贸易政府采购谈判和政府采购透明度协议的谈判相继失败，貝有GPA 的修订工作取得了最终成果。

2006年，GPA1994修订本提案获得暂时通过, 此提案集中反映了政府采购的国际化和电子化两大趋势，并对序言、正文、 附录等方曲进行了较大调整一是按照法律文件逻辑结构和采购的实际流程修改GPA文本，修订后 正文条款变为22条，比GPA1994少了两个条款，但总体内容不仅更加丰 富而口文字更加透明易懂从止文来看，修订本重新排列并整合了条款， 例如将原来的第1条“适用范围”和第2条“合同价值估算”合并为第2 条“范围和领域”，对GPA的涵盖范围给出了更为明确的范围从附录来 看，修订本仍然保留了4个附录，但是考虑到电子通讯和电子采购的应用 以及缔约方之间的特殊约定，附录1的附件由5个增加为6个，新增了“总 备注”附件二是融入政府采购技术的最新发展成果，修订后的文本吸收了电子通 讯和电子技术在政府采购领域的应用经验，并鼓励使用电子化手段，例如 采购信息、公告、招标文件、投标文件的发布和传递中，均允许通过电子 和纸质两种方式进行，同时还专门增加了第14条“电子拍卖”用于规范 这种新的政府采购方式三是明晰发展中国家的特殊待遇，扩大并澄清了发展中成员适用的过 渡措施，以吸引发展中国家加入协议，修订后的文本一方面要求GPA缔约 方应立即为新加入的发展中国家提供最惠待遇；另一方面在不造成歧视的 前提下，授予发展家制定过渡期时间表的权利，过渡期间发展国家可 以采用的过渡措施包括价格优惠、补偿贸易、逐步开放和提高门槛价。

但 值得注意的是，相关条款并没有对发达国家构成强制性义务，实现对发展 中国家的优惠还要取决于具体的谈判结果受接连爆发的美国金融危机和欧洲债务危机影响，2006年GPA修订提 案谈判进展十分缓慢，直至2011年12月WT0第八次部长级会议前夜各成 员国才最终达成一致意见并获得了该次会议的通过2012年3月，WT0政 府采购委员会正式接受了部长级会议后再次修改的GPA修订本，从公布的 资料看，部长级会议没有对2006年GPA修订提案做大规模改动，仅对个 别表述细节做了增强严谨性的微调，对调了 “普遍原则”和“发展中国家” 在条款中的顺序，并将附录1的附件增加为7个，新增了货物附件目前, 只要GPA15个缔约方（欧盟作为整体，包括全部28个欧盟国家）的2/3 提交接受文件，修订文本便可以正式生效截至2013年12月4日第九次 部长级会议，已有美国、欧盟、列支敦士登、挪威、加拿大、中国台北、 中国香港7个缔约方对最新的GPA修订文本进行了确认，并有若干缔约方 承诺将在接下来的几周内提交接受文件，预计GPA2012最晚将于2014年3 月生效二、我国加入GPA谈判的机遇和挑战西方国家200多年的政府采购历史相比，我国国内的政府采购制度建 设起步较晚，《招标投标法》和《政府采购法》分别于2000年和2003年 才止式实施，政府职能、法律体系、管理体制、政采制度、实践经验等具 体国情制约了我国加入政府采购协议的谈判进程。

因此，直至2007年底, 我国才正式向WT0递交加入政府采购协议的申请，并提交了第一份出价 伴随艰难的谈判，2012年底我国向WTO提交了第四份出价后金融危机时代，全球治理格局正经丿力着复杂而深刻的调整，面临复 杂多变的国际形势十八届三中全会则进一步明确要求，构建我国开放型 经济新体制，坚持世界贸易体制规则，改革市场准入等管理体制，加快政 府采购等新议题谈判，形成血向全球的高标准自由贸易区网络在国内外 新的发展形势下，我国加入政府采购协议的机遇与挑战并存 （一）主要机遇一是有利于开拓更加广阔的海外市场一方面，加入GPA意味着国内 企业拥有了进入美国、欧盟、日本等主耍发达国家政府采购市场的通行证, 国内货物、服务和工程建设将获得更加广阔的市场空间，使潜在贸易利益 变为现实的可能性大大增加；另一方面，加入GPA可以有效提高我国政府 采购的规范化程度，在规则的制定和执行方面与国际接轨，透明统一、公 开公正的采购规则将从制度上为我国企业进军外国政府采购市场奠定基 础二是有利于完善国内政府采购制度通过倒逼机制规范我国的政府采 购市场，营造良好的竞争环境，提高财政资金使用效率；抑制采购市场的 腐败，促进政府廉洁；减少行政干预，发挥市场在资源配置中的决定性作 用。

在深化我国政府采购机制变革的过程中，贯彻落实政府职能转变，健 全和完善社会主义市场经济体制二）主要挑战一是国内政府采购法律需耍进一步修改完善一方面，我国政府采购 法与GPA在内容上存在着诸多差异，包括适用范围界定方法和覆盖范围不 同、采购方式和程序缺乏具体规范等；另一方面，国内法律之间也缺乏协 调性，《招标投标法》和《政府采购法》作为规范我国政府采购行为的同 位阶的法律，在采购对象、监管主体、适用条件等多方面不尽相同，尤其 是在工程采购领域二是企业可能会失去部分国内政府采购市场加入GPA后，国内政府 采购市场开放程度将显著提高，无疑会对部分竞争力较弱的产业造成冲 击，特别是软件、汽车、办公和通讯设备等政府采购的重点商品和服务 例如2011年口本机械及运输设备在出口中所占的比重高达58.35%,占世 界市场份额的8. 35%,且显示性比较优势指数明显高于中国①这意味着, 国内政府采购市场开放后，部分行业将曲临更加严峻的竞争环境三是部分产业政策需要进行有针对性的调整在我国加入GPA谈判过程中，政府采购领域的产业扶持政策是比较敏感的问题，典型的案例便是 为推进加入GPA,我国于2011年同时停止了《自主创新产品政府采购预算 管理办法》等三份文件的执行。

可以预见，为推进谈判的顺利进行，我国 现有的产业政策体系仍需进行局部的调整，那么未来如何在国际规则之下 合理的支持产业发展，提高企业竞争力也是有待深入思考的问题三、对我国政府采购发展的建议（―）尽快加入政府采购协议尽管加入GPA提高了本国企业在国内政府采购市场上的竞争压力，但 却使企业具有了进入更加广阔的外国政府采购市场的资格作者对OECD 国家1990—2012年相关数据的测算表明，加入GPA将显著提高出口贸易 规模，但是GPA成员数量对双边出口额具有一定的抑制作用，主要是因为 在政府采购市场规模相对有限的情况下，GPA成员之间为替代关系因此, 我国应积极加快谈判进程，争取早日加入GPA,以更加充分的享有其带来 的贸易利益二） 充分利用发展中国家条款为吸引更多的发展家，GPA专门制定了多条发展家优惠条款, 我国应坚持以发展中国家身份加入GPA,并充分利用这些制度安排，为国 内企业发展创造更加有利的条件，在合理安排过渡期时间表的同时，结合 实际情况稳步推进开放实体，尤其要慎重对待国有企业是否进入清单三） 通过鼓励创新提高竞争力一方面，借鉴国际经验，在GPA允许的范围内制定修改现有政策和法 律，通过规定本国产品和劳动的最低含量、以国家安全、保护环境等理由 限制或禁止外国供应商等方式，鼓励采购具有核心技术和自主知识产权的 国内产品。

另一方面，深化国内创新体制改革，建立健全鼓励企业进行原 始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，强化企业在技术创 新中的主体地位，加强知识产权保护，健全技术创新的激励机制四）进一步完善政府采购制度一方面，合理制定政府采购规模，充分利用门槛价以下的政府采购需 求，并改进政府采购的价格形成机制，结合使用公开招标、竞争性谈判等 釆购方式，在保证财政资金使用效率的同时，尽量降低政府采购价格与市 场价格的联动，进而提高企业竞争消费市场的积极性另一方面，加快出 台政府采购法实施条例，加人政府采购监督管理和信息公开力度，建立健 全政府采购过程的公开机制，并适应GPA发展趋势，加快政府采购信息化 和标准化建设注：①作者根据WT02011年统计数据计算作者单位：国家发展改革委外经所）。