党内监督的基础 实现党代表的监督职能.doc

党内监督的基础：实现党代表的监督职能［摘 要］党代表切实履行监督职能对于提高党内监督 质量有重要意义目前制约党代表履行监督职能的因素主要 是代表履职的法理、组织、制度和信息等资源不足探讨实 现党代表监督职能的现实途径［关键词］党代表；监督职能；监督质量《党内监督条例》明确了党代表的监督主体地位，赋予 代表重要的监督职责但因目前代表履职总体上仍处于"一 次性”的被动状态，其监督作用难以发挥，监督主体地位难 以落实随着党代会常任制试点的逐步扩大，代表履职状况 正在发生重大变化因此，很有必要以实际调查和实践经验 为基础，从理论上探析党代表履行监督职能问题一、实现党代表的监督职能对于提髙党内监督质量具有 重要意义1. 有利于实现党代会最高监督机关职能从党代会的实际运行情况看，党代会虽然听取并审议党 委会和纪委会的工作报告，但都属于下届党代会监督上届党 代会选举产生的党（纪）委会工作因法理逻辑不顺，其监 督力度必然有限同时，党代会闭会后，其职权由党代会转 移到中央委员会，再转移到中央政治局，最后转移到中央政 治局常委，即党代会职权实现了三次转移，因前三者均无常 设机构履行其职能，故党代会职权形成了三级虚化（地方各 级党代会情况与此类似）。

党代表切实履行监督职能，必然 促使党代会常任制的深入发展，促使其职权由执行机关回归 到权力机关，并能切实监督其选举产生的党（纪）委会的工 作，实现其最高监督机关职能2. 有利于推进党内权力结构性优化在目前党委领导模式下，既是决策机关又是执行机关、 并领导监督机关即集党内三权于一体的党委，成为同级党组 织中惟一领导机关因党内权力结构欠优，人们对《党内监 督条例》出台所能产生的实际效果的期望值并不高党代表 切实履行监督职能，必然推进党代会及其常设委员会建设， 理顺党内三会的关系，在党内逐步建立结构合理、配置科学、 程序严密、制约有效的权力运行机制，为提高党内监督质量 奠定体制机制基础3. 有利于实现其他监督主体的监督职能《党内监督条例》规定的六大监督主体中，党委本身是 被监督的重点对象，纪委履职困难重重，党员履职既缺乏安 全渠道又成本过高，几大监督主体仍呈分散状态党代表切 实履行监督职能，既能（通过党代会）支持和督促党委和纪 委履行其监督职能，也能改变目前纪委主要靠上级党组织推 动导致法理动力不足、人为作用过强而履职不足的状态，更 能帮助党员实现其在党内监督方面的责任和权利，将风险过 髙的党员个体监督转化成为强有力的组织监督，从而整合党 内资源，形成监督合力。

4•有利于落实党内监督制度提高党内监督质量的基础是推进党内民主化进程，发展 党内民主的关键在于推进改革，加快制度建设党代表可以 通过党代会对各级党组织执行改革情况进行监督，整合党内 改革自下而上和自上而下两方面力量，形成强大的合力，共 同推进党内改革进程，将党内制度尤其是《党内监督条例》 规定的有关监督制度落到实处5.有利于落实党内监督保障措施各级纪委公平公正执纪和党员积极有序参与党内事务 是提高党内监督质量的重要保证据笔者XX年对湘、津、 辽、蒙四省（市、区）1797名党员的问卷调查（以下简称'‘本 调查”）显示，党员认为党纪面前实现了 “人人平等”的 占％,认为“不一样”的占％,其中主要认为对干部约束失之 过宽党内既然存在特殊党员，党内监督制度就难以落实 党代表切实履行监督职能，既可（通过党代会）支持和督促 各级纪委从严执纪，有效防范各种违纪行为的发生，又可切 实保护向纪检机关举报问题的党员，使纪检机关获取源源不 断的监督资源和动力，真正落实党内监督保障措施二、资源不足，党代表难以履行监督职能从总体上看，由于现代治理理念在党内仍处于初步形成 过程中，传统的偏重于党内管理的治党理念制约党代表充分 发挥作用。

同时，权力高度集中的党内领导体制也影响着党 代表切实履行职能从现实表现看，则主要是因为履职资源 严重匮乏，党代表难以切实履行监督职能1.法理资源不足具有充足的合法性基础是指，代表的产生符合党章规定 的"体现选举人的意志”、代表本身能得到党员内心的普遍 认同，这是党代表履行监督职责的基本前提但当前各级党 代表的履职法理资源明显不足，导致其难以切实履行监督职 责1) 代表产生欠规范各级党代表候选人提名大多以组 织“酝酿”为主，并未按照选举条例规定的"采用自下而上 的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党 员的意见提出代表候选人初步人选”来进行整个选举过程 既未形成实质性竞争局面，上级党委和纪委也未能对其进行 实质性监督代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的 模式由党组织决定，其中不少是"必须选上”或“确保选 上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”广大 党员在知情不多和选择余地不大的情况下“选举”党代表， 往往政治热情不高，这样，当组织与党员的意图不完全一致 时，代表活动往往主要体现组织意图而难以体现选区党员愿 望，其监督作用难以真正实现2) 代表构成欠科学为有效行使党代会职权，各级 党代会代表中党务活动家和政法专家应占相当比例，但实际 上所占比例很有限。

同时，代表中领导干部所占比例过高(副 科级以上干部占75%左右)，与党组织结构很不相称因主要 领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，党代表监督 在很大程度上异化为领导干部的自体监督，受利益相关性制 约，其监督作用趋于弱化3) 代表被认可程度不高因代表产生欠规范且履职不足，实际被认可程度不高本调查中，党员认为本选区代 表“能够”代表自己利益愿望要求的只占％,认为“不能” 代表的占％, “不知道”能否代表的占％党员及党外人士与 代表"经常联系”的分别占％和％, “从没联系过”的分别占％和％有时联系”的分别占％和％, “联系过，但不是反 映情况"的分别占％和％这样，党员参与党内事务包括对干 部监督的愿望和要求难以通过党代表进行整合和表达党外 人士对党代表认可程度更低，进一步弱化了党代表的合法性 基础4) 对代表的诉求动力不足由于我国采取先经济后 政治的改革战略，在取得巨大经济改革成果的同时，政治体 制改革进程相对滞后，群众政治参与要求显著增强表现在 党内，党员参与党内事务的要求日益强烈目前党员除通过 基层组织直接参与党内事务外，主要是通过党代表间接参 与而实际上党员通过党代表表达权利诉求的动力不足。

本 调查显示，当遇到社会生活方面的困难需要请求帮助时，除 家人外,党员最先想到找“亲戚”的占％,找“朋友”的占％, 找“党政领导”的占％,而找“党代表”的只占％显然，在 党内远未形成“有困难找代表”之风气，代表难以成为党员 行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”2•组织资源不足(1) 党代会开会期间代表难以履行监督职责代表参 加5年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源，但即使 在会议期间也难以充分发挥监督作用①代表难以参与党代 会议题的制定和重大决策的筹备依十二大以来的党章规 定，党代会都是在党委会周密安排下进行党委为筹备党代 会进行了大量的调查研究，反复征求各级党组织和党员包括 党代表的意见，党代会的决定能体现全体党员的意志但实 事求是地说，党内重大事项决策形式上由权力机关决定，实 质上由执行机关决定，代表因难以参与其中而难以实施有效 监督②代表能"听取”却难以"审查”党委和纪委的报 告第一，报告工作的“两委”与本届党代会之间不存在选 举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监 督的关系因缺乏明确的委托和授权规定，本届党代会代表 难以审查其报告第二，党代会召开前，“两委”报告高度 保密，代表难以就审议报告做相关准备工作，更谈不上征求 选区党员的意见和建议。

第三，代表均以举手形式对“两委” 报告进行表决，表决的具体情况一般不公开，实际监督难以 到位第四，经过分组讨论形式（以交流学习体会为主）“审 议”过的“两委”报告很少修改，代表监督效果难以体现2）党代会闭会期间代表更难履行监督职责虽试点 地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局 面，但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代 表活动，导致各地发展很不平衡，呈分散状态从组织机构 来看，大多是在组织部下设代表联络办公室（即“党联 办”），代表归党委组织部门管理从学理角度看，这种做 法有悖于政治法理逻辑代表因缺乏组织平台而难以行使监 督权3.制度资源不足目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不 足，因理论支持不够，现有党内法规对代表职权及其行权方 式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代 表难以依法履职①现行党章第11条只简要规定了各级党 代表的选举原则，第19、25条只规定了党代会的职权而未 规定代表的职权，两个党内选举条例对代表选举办法也规定 简约（全国党代会代表的产生尚无明确的法规依据）②《党 内监督条例》第11条明确了各级党代表在党内的监督主体 地位，第42条明确提出要“鼓励、支持、保护” “党的代 表大会代表在党内监督中发挥积极作用”，但对代表在党代 会开会期间的监督未予明确，对闭会期间如何行使监督权缺 乏明确规定。

③党代表是党员权利受托者，行使监督权的根 本目的在于保障党员权利，而修改后的《党员权利保障条例》 却没有提到党代表的保障职责④代表执行职务时不像人大 代表有相应的法律保障和组织保障，导致其行使监督权的内 动力不足，难以积极履行监督职能4.信息资源不足对党内事务享有充分的知情权是代表行使监督权的基 础本调查显示，科级以上党员干部认为自己对党内事务特 别是重大事务“知道”的占％,只“知道一些”的占％, “不 知道”或“无从知晓”的占％对党务公开，认为"现在已 经做得很好”的占％,认为“重要的没公开，次要的公开了” 的占％,认为“党内祕密太多，党务公开严重不足”的占％ 认为对干部的使用“有发言权和监督权”的只占％,认为 “没有发言权”（包括“无从知晓”）的占％因党代表的 主体是科级以上干部，这从侧面反映出代表对党内事务知情 有限三、深化改革，实现党代表的监督职能实现党代表的监督职能，不仅要积极推进治党理念转 型，而且要优化党内权力结构目前，更重要的是加快制度 创新，既为代表履职构建科学合理的内外动力机制，又为其 充分行使监督权提供制度保障和组织平台1.健全资格获取机制，激发党代表履行监督职能的内动 力代表履行监督职能的内动力建立在健全的资格获取机 制上。

选举是党员对党代表授权的基本形式，应按照民主政 治发展要求，总结党内选举改革经验，进一步改革和完善党 内选举制度①合理划分选区，优化代表结构，增强党代表 的代表性和广泛性②根据“代表应是共产党员中的优秀分 子”的规定，明确代表任职的基本条件：认真执行党的路线 方针政策，按党性原则办事，严守党的纪律，模范遵守国家 法律，有为党员和群众服务的政治热情，有一定的议事能力 等③改选举登记制为申报制，即愿意参与党内选举的党员 在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必 须参加党内选举，以激发党员参与党内选举的积极性主动 性④健全完善候选人提名方式规范党委提名、界别推荐、 党员（党代表）提名的原则和比例，以党员提名为主，建立 健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度，增加个 人自荐环节⑤逐步健全竞选承诺制度，不断扩大直选范围 和差额选举的比例和范围⑥建立秘密投票制度⑦设立专 门的选举监督委员会，加强对选举全过程的有效监督⑧顺 应党内越来越高的规范化选举要求，在修改完善现有选举工 作条例基础上，适时出台能统管全党而且具有高度权威性 的《党内选举工作条例》2•构建激励、约束和活动机制，增强党代表履行监督职 能的外动力(1) 建立健全党代表履职激励机制。

①建立健全培训 制度当前代表素质总体上尚难以。