农村养老保险论文-社会政策执行过程中的合作治理研究.doc

农村养老保险论文-社会政策执行过程中的合作治理研究[摘要]农村养老保险政策的执行是一个复杂的系统，涉及到多个利益主体，它们无法按照单一秩序的要求行事信息不对称和委托一代理问题提高了“单中心” 政策执行模式的社会成本，考虑到公民的政策需求并不是固定和一致的，因此，依靠单个政策之行主体的努力无法改善政策执行的效果合作治理的行动机制是通过达成共识建立互信，在“正和博弈”中求得共赢出于减少社会成本的考虑，我们需要开展合作治理，唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使它们围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本所以，通过赋予它们自主权和参与权有助于发挥各自的比较优势，从而以更低的社会成本改善这项社会政策的执行效果 [关键词]社会政策　合作治理　农村养老保险政策 西方发达国家的治理经验证明，成熟稳定的社会保险制度是促进市场经济有序运行的重要配套措施，因为公民需要凭借一道社会防线抵御市场经济的波动和不确定性带来的社会风险随着社会主义市场经济体制的不断完善，在农村地区逐步建立和完善养老保障制度显得愈加重要，因为建立和完善这项制度不仅有助于保持农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展和促进内需奠定坚实的社会基础。

2009 年 10 月，全国有 10％的县(市、区) 开展了试点工作 目前，包括广州市在内的各个试点城市在推行农村养老保险政策的过程中围绕覆盖的强度和进度表现出了明显的差异，这些差异实际上代表了政策执行效果的差异但是，学术界还没有把研究的重心转移到解释这种差异上来，多数研究仍然在论述政策的重要性、细化政策的方案和实施机制鉴于这项社会政策的重要性，我们有必要基于“合作治理” 这一新的理论框架，来探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，通过开展这项研究有助于打开社会政策的执行过程这个“黑箱” ，解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，揭示各个参与主体执行这项社会政策的意愿和能力，从而为改善政策执行的效果提供客观依据 一、研究问题的提出和理论回顾 (一) 研究问题的提出 按照“统筹城乡、体系统一、无缝衔接 ”的理念，广州市已经初步构建起了较为完善的由城镇企业职工基本养老保险、农转居人员基本养老保险、城镇老年居民养老保险、被征地农民养老保险和农村社会养老保险政策构成的制度体系从 2001 年开始，广州市率先试行农转居人员养老保险制度，并于 2006 年 7 月全面铺开农转居人员基本养老保险工作，在 2003 年试行被征地农民养老保险的基础上，又于 2008 年 4 月实施了被征地农民的养老保险政策。

2008 年 10 月开始实施城镇老年居民养老保险政策，11 月又实施了农村社会养老保险政策总体来看，养老保险制度的覆盖面已经实现了由城镇向农村延伸、由城镇企业职工向城镇居民和农村农民延伸，初步建立起了覆盖城乡全体居民的社会养老保障制度，正式迈人了全民享受社会保障的新时代 在社会科学研究中，“差异 ”的出现往往预示着研究机会，因为 “差异”的背后往往蕴藏着需要解释的原因通过调研广州市执行农村养老保险政策的过程和效果，笔者发现了差异，具体体现在作为两个调研对象的县级市设置的覆盖进度和覆盖强度具有差异，作为 5 个调研对象的镇，街和 9 个行政村的覆盖进度具有差异，另外，9 个行政村的覆盖强度也具有差异在覆盖进度方面截止到 2010 年 6 月底，进度最慢的行政村覆盖了 12％的政策对 象，进度最快的则覆盖了将近 45％的政策对象这些差异直接体现了农村养老保险政策的执行效果，因为笔者假定覆盖的进度在论文中代表着政策执行的效果因此，笔者有必要解释导致这些差异的原因笔者认为，在探究影响农村养老保险政策的执行效果时，需要在宏观上考虑到这项政策属于社会政策范畴，以及这项政策的执行涉及到多个行为主体，因此，需要通过引入新的理论框架来解释现实中存在的差异。

(二) 理论回顾 农村养老保险政策是农村社会保障制度的一个重要组成部分，关于农村养老保险政策执行效果的研究是一个交叉领域的研究问题，涉及到政策执行模式和农村社会保障政策两个研究领域，笔者将围绕研究问题对相关理论进行回顾 1、关于政策执行模式的研究在相当长的一段时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策执行并没有引起应有的重视，这使得政策执行成为了一个被遗漏的环节到 20 世纪 70 年代，这一状况才逐渐得到改观，政策分析家们在肯定政策执行对于达成既定政策目标起重要作用的前提下，提出了各种研究政策执行的模式，拓展了政策科学的研究范围，并逐渐形成了三种政策执行模式，丰富了政策科学的理论内容 自上而下(top-down)的政策执行模式是巴瑞特和福吉对 20 世纪 70 年代初到 70 年代末这一时期关于政策执行研究的概括，该模式的代表人物包括 J·普雷斯曼和 A·威尔达夫斯基自上而下的政策执行模式意味着政策执行的效果是由政府机构的高层人物决定的，而在科层制中处于中低等级的官僚只是执行决策罢了很显然，自上而下的研究模式适用于研究由“高层” 颁布、目标明确、追求时效的政策，这种政策执行模式体现了公共管理的主体对“单一中心”的追求。

自下而上(bottom-up)的政策执行模式为政策执行研究的第二代学者所推崇，波特是主要代表自下而上的政策执行模式以组织中的个体(即参与政策过程的所有行为主体) 作为分析对象，将政策链条中较低和最低等级的行为主体当作政策执行的基础在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程因此，政策的执行应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法自下而上的政策执行模式弥补了自上而下模式的不足，体现了博弈思维，不再把政策执行理解成“单边”行为，更加注重分析中低等级政策执行主体的行为 第三代政策执行研究者运用的是整合型政策执行模式，萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式均可归入此类整合型政策执行模式认为，政策的执行效果是由多级执行主体的决策结果交互影响而形成的政策执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着政策体系内其他政策主体的影响第三代政策执行模式的突破在于引入了政策体系的外部主体，反映了一种突破官僚制的思维 2、关于我国农村社会保障制度的目标模式的研究由于我国的农村社会保障制度仍然处于探索阶段，最终的目标模式还没有统一，因此，对我国农村社会保障制度的目标模式和具体推行方式的研究仍在进行中，这也构成了本文的实践背景。

在农村社会保障制度的目标模式的选择上，学者们普遍认为应该根据中国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会保障模式但近 10 年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，观点并不一致刘汉屏等提出，我国的农村社会保障制度的设计应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题” 的基本思路，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社会保障体系的基本思路和配套措施张俊良认为，目前我国农村社会保障体制正处于由传统型向现代型转变的过渡时期，存在着制度上的单一性和初级性以及社会化程度低、社会保障水平低等突出问题因此，进一步完善农村社会保障制度的基本方向是：基本社会保障与多种社会保障并存，社会保障水平的公平性与差别性并存，不断提高社会保障的社会 化程度和总体水平李迎生认为，我国农村社会保险政策改革的目标应当是借鉴国际农村社会保障政策的一般经验，根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保障为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他从业者养老政策相整合的新型的社会保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇。

在推行农村社会保障制度的具体方式上，学术界的对策比较丰富袁春瑛等认为，在目前我国的社会经济条件下，应该多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭社会保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地的实际分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择杨复兴主张以家庭保障为主，以家庭为主线，建立农民个人养老账户制度和纵向分散风险的养老保险制度，形成一种内源式生长，逐步向外扩展的中国特色的农村社会保障制度卢海元认为应该实行“实物换保障” 的方式，即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会保障方案：对年轻农民实行“产品换保障”，对年老的农民和被征地农民实行 “土地换保障”，对进城民工实行“产品换保障+土地换保障” 的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+ 土地换保障”在城镇化进程中，就建立能够同时将非农化职工和农民都纳入到社会保障体系的可行性操作方案而言，“实物换保障 ”不失为一种较好的选择总体来看，学者们的分歧集中在两个层面：一是在政策覆盖的强度上要不要体现出差异性，二是在政策执行的具体方式上要不要体现出差异性。

这些文献带给我们的最大启示是，农村养老保险政策是一个复杂的系统，需要尊重相关政策执行主体不一致的利益和多元化的需求，这也预示着不能依靠通过“单一中心”追求政策执行的效果 综上所述，现有文献还没有植入到农村养老保险政策的执行过程中探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，更没有通过构建分析影响这项社会政策执行效果的理论框架，也未配以实证检验因此，在回顾相关理论研究的基础上构建一个分析影响社会政策执行效果的理论框架，并以广州市农村养老保险政策的执行作为“数据” 检验所构建的理论分析框架，进而探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，不仅能够解决一个现实的政策执行问题，而且可以完善社会政策执行的理论体系 二、理论框架和研究假设 本文力图构建一个具有较强解释力的理论框架，来解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，并理解政策执行的过程，这一理论框架将扎根于具体的理论和实践背景本文将在实践背景基础上围绕所要构建的理论框架评估相关理论社会政策的“多中心” 特性是理论框架的实践基础，“意愿一能力 ”是分析工具，合作治理是思维模式，社会政策执行过程中的合作治理理论这一理论框架是对上述三种理论的整合与超越 (一) 社会政策的“ 多中心” 特性 随着改革开放的不断深入，提供社会主义福利政策(让广大人民群众共享发展的成果) ，发展社会主义市场经济和社会主义民主政治已经逐渐成为知识社群的共识。

虽然不同的学者为社会政策下了各自的定义，但是社会政策比较固定的内涵是容易归纳的，即政府为了担负为公民提供社会福利而制定和实施的公共政策社会政策的特征在于其基本指向是公民，执行过程涉及多个行为主体 通过对政策执行相关文献的考察可以发现，关于政策执行模式的现有研究并没有摆脱“单中心” 特性从政策执行的效果来看，在“单中心” 的政策执行模式下，由于整个过程是根据政策执行的责任主体的角色和利益进行的，因而在政策执行对象看来非常复杂的政策执行效果被简化为简单的物化指标，其丰富的内容被“抽象”掉了，容易发生变异从实践来看，属于社会政策范畴的养老保险政策的执行是一个非常复杂的系统，涉及到多个利益主 体，这些主体无法按照“单中心 ”秩序的要求行事必然存在着冲突因此，出于减少社会成本的考虑，需要唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使这些主体围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本相比之下，将“多中心” 模式用于分析社会政策不仅具有思维上的优势，而且具有现实的经济基础从经济基础来看，信息不对称问题和委托一代理成本极大地提高了“单中心” 模式的社会政策执行成本，而且，公民对包括养老保险在内的社会政策的需求并不是固定的和一致的，因此，单靠某个政策执行主体的努力无法满足复杂的社会政策需求，即使付出了高昂的代价。

所以，赋予相关主体以自主权和参与权，反而能够发挥各个主体比较优势，从而以更低的社会成本执行社会政策 基于上述分析笔者可以发现，以农。