从政策社会到法治社会.docx

从政策社会到法治社会I长期以来，我国一直是个政策 社会，就是 依靠政策来治理国家今天我们要实行依法 治国，这是治国方略的根本转变为什么要 实行这个转变，要以 法律 来取代政策呢？ 这就需要我们对法律与政策的关系，特别是 政策对法制建设造成的消极 影响 有清醒 的认识只有这样，在实行依法治国过程中， 我们才会努力超越政策这一障碍，实现从依 靠政策到真正依靠法律的转变本文的论述 并不否认政策在治理国家中曾发挥的重要 的、积极的作用、并仍将发挥重要作用但 就法律与政策关系而言，政策对法制建设造 成的消极影响是巨大的、不可否定的法律服从政策、依赖于政策是建国初就确立 的一项法制建设原则〈〈中共中央关于废除 国民党的六法全书与确定解放区的司法原 则的指示》指出：人民的司法工作在新的法 律还没有系统地发布以前，应该以共产党的 政策及其人民解放军的其他纲领、政令等作 依据在人民的法律还不完备的情况下，司 法机关的办事原则应该是有法律，从法律， 没有法律，从新民主主义的政策法制初创时期，司法机关办案应有所遵循， 没有法律依政策是合理的 问题在于片面地把政策抬到不适当的高度和过份地依赖 政策，导致 中国 几十年以政策取代法律， 政策干扰法律，最后政策扼杀了法律的生长。

党在几十年领导国家中， 主要就是依靠政策 实行对国家的领导毛泽东同志常说，政策 和策略是党的生命政策是革命政党一切实 际行动的出发点，并且表现于行动的过程和 归宿一个革命政党的任务行动都是实行政 策［注释］这样，使政策在中国具有很高的 权威性和非常广泛的运用这些思想被运用到政策与法律的关系上， 法学教科书中几十年的经典说法是， 党的政策是法律的灵魂，对法律起着指导作用法律 是政策的保障，法律只是实现党的政策的一 种手段和工具甚至说，“党的政策是国家 一切活动的依据”［注释］这些理论非常 清楚地表明一个信息：就是政策局于法律， 政策才真正具有最高权威由于对政策的过 份推崇和政策被运用到显赫位置给领导干 部，国家机关包括司法机关和广大人民群众 形成的一个观念是，政策才是真正有意义的“法律”，是必须加以重视的法律是不重 要的，可有可无的法律只不过是以法律名 义表现的政策罢了，它本身不具有独立的含 义因为，法律规定的行为规则要通过政策 的指导和解释才能实施，才具有意义即使 法律规定了行为规则， 也只不过是政策的一 种表达方式罢了，法律仍不是真正的行为规 则，真正的行为规则是政策，法律成为政策 的附庸。

在国家机关和法制建设中，由于对政策的过 份推崇产生的后果是将建国初期确立的“有法律依法律，没有法律从政策”的指导 原则，片面地变成这样一个无形的规则：有 法律，依法律，但还得适合政策；没有法律， 依政策，有了政策也就不需要法律正是这 种思想严重地妨碍了中国法制建设的进程 关于这点，前全国人大常委会委员长彭真在1979年的一次讲话中有很好的说明他说， 为什么现在立法这么快，过去就立不出来呢? 这“就是个认识问题，抓紧不抓紧的问题过去觉得，有党的领导，有方针政策，迟搞 几天也不要紧结果拖了下来，贻误了事情 ［注释］所以，在建国初废除旧法统后确立的“有法律从法律，没有法律从政策”的原则， 在几十年的实践中变成了只依靠政策， 而不需要法律，政策成了法制发展的一个屏障 这也是司法人员养成重政策、轻法律的重要 思想根源重政策、轻法律，政策的地位高 于法，是法律缺乏权威，法律难以实施的重 要原因对当前中国法律实施的困难，群众 中有一句顺口溜说“黑头不如红头， 红头不如白头，白头不如口头”［注释］这反映了以 政策高于法律，政策代理法律，甚至政策阻 碍法律实施的不正常状况n我们社会重政策，轻 法律，以政策代替 法律的价值观，是党领导革命在长期战争环 境中养成的习惯。

彭真同志曾指出：“拿我们党来讲，革命战争期间，主要是靠政策办 事，注重的是政策，没有依法办事的习惯 还有，我国经历了几千年的封建社会，封建 残余思想至今 影响 着我们［注释］他还 分析了这种重政策的领导 方法形成的原 因，在战争时期，党也好，军队也好，群众 也好，注意的是党的政策一件事情来了 . 老百姓总是I可，这是不是党的政策 ？毛泽东 同志曾说，中央给你们的就是政策当时， 农村根据地长期被敌分割， 交通不便，党中央给各地的，概括起来说就是政策依 靠政策，三年半消灭了国民党八百万军队， 把三座大山推翻了那时，只能靠政策当 然，我们根据地的政权也有些法，但有限， 也很简单就全国讲，法是国民党的或外来 侵略者的如果要讲法就不能革命，就是维 护三大敌人的统治那时候对反动统治阶级 要“无法无天”，在人民内部主要讲政策这是一个历史阶段我们大多是那个时期 成长起来的，也或多或少养成了那个时期的 一些工作习惯［注释］政策被当作革命胜利 的法宝，政策和策略是党的生命而法律被当作反动阶级压迫的工具， 革命的人们就是 要“无法无天”这种观念即使在共产党领 导人民取得自己的政权后， 仍没有多大改变 习惯用政策并能将政策娴熟地运用自如， 法律一直被忽视，甚至常常置于受批判的地位。

政策之所以被提到很高的位置，被我们党成 功地运用于领导战争并运用于领导国家建 设，是因为政策有它很好的特点政策的特 点在于：(1)决策的果断性由于政策的决策通常是 由领导层的少数几个人作出的， 常常是一个 会议，至多是几天的会议就制定一项政策所以制定政策比制定法律快速、果断得多⑵灵活性它包括制定政策的灵活性和运 用政策的灵活性由于政策是少数领导人制 定的，它可以根据新的情况和变化迅速改变 所以，中国 人心目中常常有政策多变的感 觉政策也是比较原则的，它只对需要解决 的 问题 提出一个目标、原则或计划，运用 起来比较灵活3)执行效应快政策传播 快捷而广泛深入它的传播渠道主要是两种： 一是新闻媒体和其他宣传工具，如报纸、广 播、电视加上标语、板报等，把政策直接带 给千家万户二是发文件，开会传达，如果 说前一手段是广泛向群众宣传，后者则是重 点让执行、运用政策的干部和骨干掌握政策 它常常通过开会，面对面地传达，也很快捷, 强化接受的作用由于政策通过上述途径很 快被广大干部群众所掌握，它会很快收到执 行的效果4)政策很适应党的领导方法共产党的领 导方法是，民主集中制，严格的上下级领导 关系；依靠庞大的执行政策的干部队伍；宣 传鼓动，发动群众等等。

这些领导方法，正 好是象上面所说的政策决策和推行的办法 这些特点使得党能灵活、方法、有效地实行 领导政策还是适应计划经济管理的一种有效 手段计划经济是一种政府直接对经济实行 操纵管理的经济计划经济运行的动因是领 导者意图，常常是 政治的考虑，而往往忽 视社会本身的需求和市场的要求 激活这样庞大的、复杂的经济运作，要求领导者根据 不断变化着的形势不断地决策， 强有力的政府和企业管理层推行这些决策政策的决 策方式、传播方式和执行方式，正好适应国 家控制管理计划经济的需要所以，政策不 但在战争年代显示了威力，在长期计划经济 的年代，它仍具有强大的生命力其实党原 来搞经济建设，运用计划经济，也和当年打 战役差不多五年计划就象一场大的战役， 一个个大建设项目也象场小战役 象国民经济建设的几年计划，进行社会主义改造的计 划，大跃进运动，钢铁会战，石油大会战等 等，都是象指挥打仗一样所以，战争年代 的政策手段仍被有效地运用于建设时期 这就是建国以后长期以来，政策仍极受推崇， 法律被排挤，不受重视的原因所在III靠政策治理的实质是一种人治前面我们 分析了政策是战争年代党领导革命，指挥 战争传下来的一种领导方式。

它是建立在少 数领导人的决策，集中统一的指挥，严格的上下级关系基础上的 它由少数领导人组成 的权威决策机关和命令与服从的执行系统 来保证政策的有效实施没有这样一些条件， 政策的效力就将大大减弱在政策统治的 社会，开会是一种必要的、最普遍的形式 制定政策需要开会，传达政策，执行政策也 都需要开会所以，民间传说“共产党的会 多”，这实际是党依靠政策管理社会的一种 表现只要是依靠政策办事，开会就是不必 可少的制定政策是一种少数人甚至个人决 策的机制因为政策总是由少数人的领导集 团或领导层作出的这并不是说政策就是反 映少数人或个人的意志通常情况下，政策 制定也能反映多数人的意志和利益， 它是通 过领导人发扬民主，深入群众，深入基层， 广泛听取各方面意见的途径来了解民意 但如果领导人思想认识有偏差或权力关系不 正常时，政策制定错误和失误就难以避免我们再看看会议本身，它通常是由少数几个 领导成员参加一般情况下它依照民主集中 制少数服从多数的原则进行决策但是，在书记挂帅，或行政首长负责制的情况下，政 策往往是按书记或其它主要领导人的意见 决定这种情况从我们国家的 历史 上，以 至从现在的许多单位都不难看到。

可见，政 策的决策机制与法律的制定机制相比，政 策本质上是一种人治决策机制然而在我国, 立法本身是建立在有广泛代表性的民意机 关的基础上，而且有一个民主的立法程序作 保障，使得法律的制定基本上是反映民意的 尽管立法也未必都是正确、 科学 和民主的,但这个机制是民主的， 决策的失误可能性就 小政策的制定过程尽管多数情况下也可能 是正确的，但它的决策机制是人治性质的， 它的正确性比较缺乏可靠保障， 失误的机会 就多象我国在历史上，都有一系列的、连 续的错误政策决策实践证明，靠政策治理 成也在人，败也在人，可见，政策统治本质 上是一种人治，它是与法治相排斥的依靠 政策、崇尚政策就不可能依靠法治、崇尚法 治，法律只能作为政策的随从和附庸有政 策的最高权威和地位，就不可能有法律的最 高权威和地位这也是我国法制建设的历史和现实所证实了的所以，我国实行法治， 要从实行依靠政策到依靠法制的转变， 这实质是从人治到法治的转变如果以这个观点来分析，我们就会发现现实 中的一些教条、观点和提法是错误的，对加 强法制和实现人治向法治的转变是有害的 最典型的就是我们过去以至现在仍流行的 关于政策与法律关系的说法："政策是国家 一切活动的依据”，“政策是法律的灵魂和 指导，法律是实现政策的手段”等等。

这些 说法明显与宪法不相符合，与法治社会原则 相悖中华人民共和国宪法规定：宪法“是 国家的根本法，具有最高的法律效力全国 各族人民，一切国家机关和武装力量、各政 党和各社会团体、各 企业事业组织，都必 须以宪法为根本的活动准则”都必须遵守宪法和法律”这很清楚地表 明，国家的最高权威是宪法，党也要遵守宪 法和法律国家一切活动要以宪法为准则和 依据，党的政策不能与宪法相抵触是政策 应符合法律，而不是要求国家的一切活动以 经常变化着的（因为政策的特点就是有不断变化的灵活性）、各级政府的政策（因为政策 就是许多不同层次的）为依据正是由于我 们过去是这样做的，所以，我们就没有国家 的稳定和持续 发展鉴于历史的教训，我 们才提出要实现从依靠政策到依靠法制的 转变只有法制才能创造长治久安的社会和 持续稳定的发展因此，我们不能再极力推 崇政策，树立政策的最高权威，散布政策高 于法律、决定法律，政策是法律的灵魂，法 律是实现政策的工具，法律是政策的附庸等 等这样一些观念了在法治社会只有一个最 局权威，就是宪法和法律可见，上述观点 是妨碍宪法法律权威建立的在实践中，由 于红头文件高于法律已成为 影响法律实 施的重要原因，现在是必须加以转变的时候 了。

政策不仅代替了 法律，遏止了法律的成长, 支配着法律，而且给法律本身带来了消极 影响，使法律政策化政策的一个很大特 点是轰动效应，它能在很短时间内造成。