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政府环境绩效审计论文政府环境绩效审计的基本框架环境绩效审计是审计机关以经济性、效率性、效果性为 衡量标准，对被审计单位的环境管理活动及有关经济活动进 行审查、分析和评价，提出有针对性的审计建议，促进改善 环境管理、提高环境管理绩效，推动政府可持续发展战略有 效实施的审计行为这里，有几点需要指出：第一，政府环境绩效审计产生 于受托环境责任，根本出发点在于评估公共环境资源是否被 受托者经济、有效地管理和使用；第二，政府环境绩效审计 是政府环境审计和政府绩效审计的有机结合，是对传统审计 在逻辑上和内涵上的必要延伸和补充；第三，政府环境绩效 审计是一种以促进为主的建设性审计，在环境监督的基本功 能之外，环境评价和环境建议功能也至为重要；第四，政府 环境绩效审计的主体是国家审计机关，审计过程中聘请的外 部专家或社会中介机构不能代替审计机关承担最终责任一、政府环境绩效审计的对象环境绩效审计是一种以环境管理活动为对象的综合性 审计这些环境管理活动有资金性质的，如环保专项资金的 筹集、使用和管理情况；也有非资金性质的，如环境规划、 环境政策的制定与执行情况等从一定意义上讲，被审计单 位的所有环境管理活动都与绩效有关，环境绩效审计的客体 就是被审计单位的环境管理活动和有关经济活动，这在环境 绩效审计的范围和内涵中得到了直接体现。

具体而言，政府 环境绩效审计的对象主要包括：第一，涉及资源利用和保护的环境管理活动指对森林 水泊、草原滩涂、土地矿藏、江河岸线、海洋渔业等重要资 源的开发利用和保护治理活动，特别是针对乱采滥伐、无序 开发、围垦河湖、毁林圈地、能源高耗、不可再生资源枯竭 等方面的环境管理活动和有关经济活动第二，涉及污染防御和治理的环境管理活动指控制和防治废水、废渣、废气等污染物向大气、水和土壤排放的活 动，特别是针对工业企业违法排污、城乡居民饮用水质不达 标、污水处理厂和垃圾填理场运营不善、重点流域断面水质 不达标、农村土壤污染等方面的环境管理活动和有关经济活 动第三，涉及生态恢复和建设的环境管理活动指对重点 生态工程的建设和生态脆弱地区的恢复和保护活动，特别针 对植被退化、水土流失严重、土地沙漠化和荒漠化扩展、生 物多样性减少、自然保护区萎缩破坏等方面的环境管理活动 和有关经济活动政府环境绩效审计的目标所谓政府环境绩效审计的目标，是指政府环境绩效审计 行为意欲达到的理想境地或状态陈正兴认为，环境审计的 目标包括基本目标和具体目标两个层次，具体目标又划分为 一般目标、近期目标和中长期目标三个方面，环境绩效审计 属于环境审计的中长期目标。

笔者认为，环境绩效审计和环 境财务审计、环境合规审计一样，是环境审计的组成部分， 而不能算是目标政府环境绩效审计有自己的目标体系，并 且可以细分为三个层次：根本目标、具体目标和分项目标：环境绩效审计的根本目标与环境审计的根本目标是一 致的，即改善环境管理，提高环境效益，协调经济发展和资 源、环境保护，达到可持续发展的目的环境绩效审计的具体目标可以概括为：对环境管理各环 节、各步骤的绩效情况进行审查、分析和评价，找出影响环 境管理绩效的不利因素，提出针对性的改进建议，从而推动 政府环境管理工作更加经济、高效的进行根据出发点的不同，又可以进一步地将具体目标分解为 各类分项目标：监督和评价环境管理活动的经济性，促进环 境管理在保证质量的前提下耗费最少的公共资源，实现投入 成本的节约化；监督和评价环境管理活动的效率性，促进环 境管理在相对一定的投入下，实现产品、服务或其他成果的 产出最大化；监督和评价环境管理活动的效果性，审查目标 实现的程度，以及实际取得的效果与预期效果的关系，促进 环境政策、资金、项目实现预期的目标等三、政府环境绩效审计的内容最高审计机关国际组织在《从环境视角进行审计活动的 指南》中，列示的环境绩效审计内容包括：对政府监督环境 法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对 其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审 计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。

当然，确定环境绩效审计的内容，还是要从环境绩效审 计的目标出发，对整个环境管理体系进行分析研究，确定环 境绩效审计发挥作用的环节，进而确定其内容笔者认为， 政府环境绩效审计目前主要包含以下几方面内容：一是政府环境政策的绩效审计主要是对政府环境政策 的制定和执行情况进行绩效评估，包括环境政策制定的科学 性、环境政策结构的合理性、环境政策本身的可操作性和连 续性、环境政策执行中利益关系的共赢性、执行环境政策、 法规、制度的效果性等方面典型案例如审计署20xx年对 钢铁、电力等重点行业“节能减排”政策执行情况的审计调 查二是政府环境资金的绩效审计国家拨付给各级政府及 部门的环保专项资金是用于防治污染、治理环境的主要来 源审计机关在对环境资金的真实性、合规性审计的基础之 上，还应对环境资金的筹集、拨付和使用的效益性进行审计, 因为单纯的真实合法，并不等于管理和使用的节约、优质、 高效典型案例如陕西省审计厅对秦岭“退耕还林”专项资 金的审计三是政府环境项目的绩效审计随着环境问题的日益突 出，政府对改善环境的投资也越来越大，项目范围涵盖水环 境整治、生态效益补偿、污水处理及垃圾填埋、沼气建设等 审计机关应关注政府环境项目的投资绩效，审查项目落成后 能否实现设计目标，是否以最少的成本取得最大的经济和环 境收益。

典型案例如深圳市审计局对城市污水处理投资项目 的审计四是政府环境信息系统的绩效审计计算机技术的发展 日新月异，被审计单位的环境管理活动已经高度依赖于各种 类型的环境信息系统，如大气监测系统、污水处理信息系统、 排污费征收管理系统等审计人员应检查这些信息系统的安 全性、稳定性、可靠性和效率性，并对系统产生数据的真实 有效性进行核查典型案例如审计署驻南京特派办对唐山热 电公司煤烟自动监测系统的审计四、政府环境绩效审计的方法环境绩效审计的技术方法有多种，有的在传统审计中也 经常使用，如面谈询问法、调查问卷法、实地观察法、分析 复核法等；有的则是专业性的技术方法，常见的如环境费用 效益分析法、层次分析法、模糊综合评价法等：环境费用效 益分析法，是指对环境建设项目的全部影响进行计量分析， 并对项目的整体费用和效益加以权衡的方法；层次分析法， 是指将各类环境因素进行排序和分解，划分为若干模块化、 数量化和递阶化的矩阵，再进行多层次模型分析的方法；模 糊综合评价法，是指通过模糊数学原理将定性评价转化为定 量评价，合理确定环境绩效评价要素的权重，再进行总体综 合分析的方法选用什么样的审计方法，应以获取充分和适 当的审计证据、形成有说服力的绩效审计报告为重。

只有方 法适当，才能为准确地描述和评价环境绩效提供保证在现阶段，除了继续使用传统的审计方法外，审计人员 也应该注意调整思维定式，不断尝试和采用先进的环境绩效 审计技术和手段例如，江苏省审计机关在太湖流域水污染 治理情况审计中，运用历史数据、现场勘察数据分析的方法, 评价污水处理设施的运行绩效；运用环境系统数据纵向、横 向对比的方法，评价污染源监控系统的投入产出绩效； 运用微观个体情况归纳分析的方法，评价区域环境治理的宏 观绩效，都取得了很好的审计效果同样在太湖水污染治理 审计中，浙江省审计机关运用实地取样检测水质的方法，分 析水质变化的影响程度；通过环境监测专家咨询法，对水污 染物排放和处理数据进行测算，有效地增加了绩效评价的专 业性和权威性五、政府环境绩效审计的标准 在环境绩效审计实践中，由于被审计单位的多样性，不 同的项目不可能使用完全相同的评价标准因此，审计人员 应该为每一个审计任务“量体裁衣”，根据项目的具体特点 和具体目标，有针对性地来确定审计标准在选择环境绩效 审计评价标准时，要与被审计单位充分沟通，解决相互间对 衡量指标的分歧，这样审计结论才能得到被审计单位的认 可政府环境绩效审计的评价标准，通常来源于如下载体： 我国加入或认可的国际公约、国际标准，如《蒙特利尔议定 书》、《联合国气候变化框架公约》、《IS014031环境绩效评价 标准》等；法律法规，如《环境影响评价法》、《水污染防治 法》、《建设项目环境保护管理条例》等；部门规章，如《饮用 水水源保护区污染防治管理规定》、《排污费资金收缴使用管 理办法》、《污染源自动监控管理办法》等；分类标准，指相 关行业或部门为了维护环境质量、控制污染、保护生态平衡 而制定的各种技术指标和规范的总称，涉及土壤环境监测、 污染物排放、水资源保护等。

需要指出的是，目前政府环境 绩效审计采用的基本上都是强制性标准，而非强制性标准在 审计实践中的运用相对较少，也未得到各级审计机关的重 视，这在一定程度上制约了环境绩效审计的发展从实际情况来看，环境绩效审计所需要的各类评价标 准，大都是由环境保护、农林水利、国土资源等专业主管部 门来制定的审计机关要做的主要工作，是收集、整理和归 纳已有的标准，并时刻注意其更新、修订的情况不过，由 于出发点和目的不同，很多环境标准并不能完全反映国家审 计的重点关注因此，在充分借鉴的基础之上，将环境管理 指标同审计指标结合，推动建立既满足审计需求，又符合行 业规范的环境绩效标准，也是非常必要的。