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薛刚凌：论政府职能转变与行政管理体制改革（上）中国网时间：2006-07-12 13:56:40 文章来源：法治政府网——国务院《全面推进依法行政实施纲要》第四部分解读摘要政府职能转变与行政管理体制改革是政府依法行政的体制基础国务院在《全而推进依法行政实施纲要》第四部分对此予以专门规定. 文章首先探讨政府职能转变与行政管理体制改革的理论与实践问题,如政府职能转变与行政管理体制改革的必要性、西方国家的改革 经验、我国现存问题、改进思路以及改革当中应注意的问题等之后，文章对《实施纲要》第四部分进行阐述和分析，以解读政府在未 来十年政府职能转变和行政管理体制改革方面的具体目标和设想关键词政府职能转变；行政管理体制改革；依法行政在依法行政的推进中，政府职能转变和行政管理体制改革具有卜分重要的地位依法行政的基本要求是公共行政（这里用公共行政的概 念取代国家行政，是想从广义的角度来分析依法行政）的运作要依法进行，无论是权力的来源、载体还是权力的行使都要符合法律规则, 更深层次的要求则是公共行政要符合法治的基本精神，即民主、理性、公正与效率作为公共行政基础的政府职能定位和行政管理体 制，也必然要I门I应依法行政的要求，变革其中不合理的部分。

当然，政府职能转变和行政管理体制改革也为社会发展所要求信息时代 的到来，民主:进程的发展，政府效能的要求以及经济全球化、一体化的需要，都决定了 “改革与创新”成为新时代的主潮流我国正处 在经济体制转轨和社会转型的关键时期，传统的政府职能定位和行政管理体制己经成为社会发展的障碍，转变政府职能，深化行政管理 体制改革变得:IF.常迫切这里以国务院《全而推进依法行政实施纲要》（以卜.简称《实施纲要》）第四部分关于政府职能转变和行政 管理体制改革的规定为依托，展开论述.第一部分政府职能转变与行政管理体制改革的理论与实践一、政府职能转变和行政管理体制改革的必要性政府职能是指政府承担的公共事务的范围政府职能转变意味看政府职能范围的重新调整,包括政府履行哪些职能和如何履行职能 行政管理体制有广义和狭义之分狭义理解，行政管理体制是指政府系统的职能定位、权力配置、组织结构、控制机制等.从权力运 行环节看，行政管理体制包括决策体制、执行体制、裁决体制和监督体制等从中央和地方的关系看，行政体制涉及中央和地方的权力 分配、中央对地方的控制机制等可见，政府职能包含在行政管理体制之中但由于政府职能转变具有特别意义，所以将其与行政管理 体制并列分析。

广义的行政体制还包括行政系统与外界的关系，如决策过程的咨洵、听证等外界参与机制，行政执行阶段的社会化、民 营化、市场化机制等就我国目前的发展阶段而言，转变政府职能，深化行政管理体制改革的必要性在于：（一） 是完善社会主义市场经济体制的需要市场经济的核心是强调经济自由，因此，需要排除政府不适当的干预高标准的市场准入要 求,过多的行政审批项IT和程序，各种行政壁垒，部门、地区封锁等都将损害市场的完整性和公正性政府权力的介入点应当是市场门 我调节的临界点凡是市场门身无法解决的问题,需要政府出面解决，如市场规则的建构，市场亟大风险的防范，维护市场的正当竞争、 解决市场信息的不对称，对在市场竞争中暂时处于劣势的人们的帮助等我国现行的政府职能和行政管理体制仍仃浓归的计划经济色 彩，职能宽泛，审批事项过多,行政机关的分I：过细以及权力高度集中，政府信息不透明等都不符合市场经济的要求，因而，需要通过改 革对政府职能进行准确定位，健全行政管理体制二） 是适应公共行政民主化、社会化、多元化发展的需要目前,我国正处在剧烈变革之中.一方而，随看科技、经济、信息的发展， 我国正在从传统的农业型、丁.业型社会走向信息化社会；另•方面，随有经济的全球化、市场的体化以及公共行政民主进程的加快，社会正朝着权力分散化、利益多元化的多元社会发展，政府垄断公共行政的历史已经成为过去。

对公共行政进行民营化、市场化的改 革,让更多的民间企业和组织参与公共行政，通过吸收民间资源和技术来提高政府的行政供给能力，也己成为发展的重要方向为适应 社会转型的需要，推进公共行政民主化、社会化和多元化的发展，有必要对现行的政府职能和行政管理体制进行审视和改革三） 是应对入世的需要WTO规则是按照西方市场经济的自由、平等、公正、透明、权利保障等基本理念建构起来的,其目的在于建 立一个世界范围的多边的开放的自由经济机制WTO规则要求各成员方必须放弃与市场经济不相容的权力，防止政府对fl由贸易不适 当的干预另外,加入WTO意味着我国已进入世界经济竞争行列，要想在激烈竞争中立于不败之地，政府必须积极营造良好的经济法治 环境，提高政府的预警能力和应对风险的能力，增强企业的竞争力入世不仅是企业的入世，更是政府的入世，需要对政府职能和行政管 理体制予以调整和完善四） 是减轻政府财政压力的需要政府职能过宽，承担的公共事务过多，也就意味着政府财政负担的加重＜=行政管理体制的不合理，机 构林立、规模失控、职能交又、权限冲突，门然会加大行政运行的成本，使政府不堪重负为减轻政府的财政压力,需要确立合理的政 府职能和合理的行政管理体制。

五） 是推进依法行政的需要我国现行的政府职能定位和行政管理体制不符合依法行政的要求，不能为依法行政的推行提供相应的制 度基础一方而职能宽泛，权力高度集中：另一方面乂管理失控整个体制比较僵化,缺乏民主性、合理性、开放性、协调性和应变性 依法行政所追求的民主、公正、理性、效率等精神在现行体制中没有体现为切实推进依法行政的发展，需要对政府职能重新定位， 并深化行政管理体制的改革二、政府职能转变和行政管理体制改革的基本情况如何对政府职能进行合理定位，如何建立合理的行政管理体制，是每一个国家都必须面对的问题，近二十多年来尤其受到世界各国的普 遍关注■）西方国家政府职能转变和行政管理体制改革情况n 19世纪以来，随着科技及工业技术的发展，民主尤其是宜接民主的推进、法治精神的渗透,西方国家的行政体制发生了巨大变化以 理性、分权和公共行政多元化为特征的现代公共行政体制取代」传统的以经验、集权和公共行政国家垄断为核心的传统国家行政体制 20世纪70年代西方经济滞胀现象的出现，使传统的经济理论和经济手段受到怀疑,西方经济学向门由主义转移进入80年代后，西方 各国政府为推动经济的增长,开展了大规模的私有化运动。

同时，官僚制的行政组织受到越来越多的怀疑，从而引发了世界范围的行政 改革浪潮这次改革以提高政府效能、增进社会公益、提高国际竞争力为Fl标,尝试用新的理念（如民主、分权、服务、经营）对行政 管理进行根本性或方向性的调整，体现为从传统行政模式向新的行政模式的转换，被形象地称为“政府重塑”、“治道变革”、“政府 再造”等1、政府职能的转变政府究竟应该承担哪些职能,并没有一个永恒的答案从两方国家的近现代历史看，其政府职能定位经 历了从“守夜人”到大规模干预经济和社会,继而到20世纪末叶开始的“小政府、大社会”的重新定位H 1979年英国撒切尔夫人 上台推行非国有化改革以来，西方国家纷纷效彷•，强调重构政府和市场的关系,压缩政府职能，建立“小而有效”的政府模式政府职能转变最基本的内容有两项：⑴政府职能是什么?这是解决政府“做什么”的问题,涉及政府与市场的关系，政府与社会的关系，政府与个人的关系等fl 20世纪 7（）~8（）年代后，随者经济的全球化和世界竞争的加强，各国的行政改革此起彼伏，行政改革的重要内容之一就是重新界定政府职能如 英国在1984年11月实行电讯私有化改革，通过非国有化手段，重新调整政府与市场的关系，实现政府职能的重新定位，向小政府模式回 听1。

应当指出的是,西方国家大多有地方fl治和社会自治的传统，社区组织和社会中介组织比较发达,承担了许多服务性的公共职能 在1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》中,对政府职能不再从“范围”而是从“质量”上进行分析，并旦认为政府职能的“质量”与“政府能力”直接相关该报告指出:每一个政府，无论其能力高低，都要做好以下五项基础性工作:一•是建立法律和产权的 基础；二是保持-种宽松、非扭曲的政策环境及宏观政策的稳定；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是保护承受力差的阶层; 五是保护环境就政府职能调整的方向看，主要是政府职能外移和下移，即根据市场经济的要求确立政府的职能，其F1标是将原来由政 府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员最典型的例了莫过于国有企 业私有化改革.职能外移还包括将部分职能向公有事业法人、企业法人、社会团体和社会中介组织转移再如将执业资格的审查、资 信评估、产品质量鉴定、行业培训等专业性、技术性的工作转移给社会中介机构等职能下移是指政府的许多职能可下放到基层社会 自治组织等如将幼老托管、医疗保健、少年帮教、文化娱乐等事务性工作交给社区组织。

2)政府职能如何履行?这是涉及“如何做”的问题政府承担的莓-项职能都可以分解成两部分，即决策和实施.决策必须由政府承 担,如国防、义务教育社会保障、基础设施建设等方面的决策等但实施则分两种情况:一种必须由政府自己亲自履行，如军队管理、 公共秩序维护等；另一种既可由政府实施，也可以由私人部门履行,如城市绿化、垃圾清理、街道照明、医疗卫生、公共教育等对既 可由政府履行乂可由私人部门承担的职能，可进行市场化方向的改革20世纪末叶以来，西方国家在政府市场化改革方而进行了许多 尝试如英国在20世纪80年代末期改革的主要内容是政府的大部分工作都采取某种形式的竟标以便让私人部门有吏多的投标机会 地方政府则采取“强制性竞争投标”方式美国政府的管理与预算局也发布了 “A)6号通告”，要求在一个机关的所有工作中至少10% 允许机关外部的承包商竞标在政府职能履行方而，西方国家创造了许多好的经验,引入市场机制，充分利用市场和社会的力量一是 引入市场竞争机制，实行“公公竞争”和“公私竞争”前者主张公共服务分散化给客户(公民)以白由选择的权利，促使公共部门为 意得顾客血竞争；后者主要通过合同出租，也称合同承包的方式实现。

合同出租指政府确定某种公共服务的数量和质抵,对外承包给私 营企业或北营利机构，中标的承包商按照与政府签定的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和服务合同出租在 四方各国L1成为在保持既定公共服务询提下精简政府机构,缩小政府编制，降低行政成本的有效途径二是公私合作(建立公私伙伴关 系)，即政府以特许及优惠政策等方式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务，借社会力量和资源提高公共服务 的生产能力在政府的规制下，私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费的价格机制来收回成本，追求投资回报•与合同出租不同, 政府不用购买私营部门提供的公共服务2、行政管理体制改革除政府职能转变外,西方国家的行政管理体制改革还包括以下内容：(1) 政府间关系的调整这主要包括各级政府间权力的分配，中央对地方、上级政府对下级政府的管理机制和监控机制等.在行政管理体制中,政府间权力的分 配具有核心地位，配置不当将阻碍国家行政的良性发展从西方国家近一百多年的历史来看,政府间权力的分配主要朝着分权、白治的 方向发展，地方获得更多的自主权中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府，使地方政府较之以前拥有更大 的权力。

从政府内部层级之间的分权来看，主要体现为压平层级，授权•线.如英国的方案是把原政府内的中下层组织转变为执行机构, 实现决策权能与执行权能的分离至于中央政府对地方政府的监控机制主要由行政手段、经济手段和法律手段构成.在四方国家,常 常是三种手段并用，更倚重于经济手段和法律手段2) 行政组织结构的调整。