合作主义与公共政策制定_以德国为例.pdf

合作主义与公共政策制定— — — 以德国为例○吴锦良内容摘要:在国家与社会的关系上,多数学者认为我国要走欧洲式的合作主义道路本 文以德国为例,从德国利益集团的特点、利益集团在国家政治生活中的地位和作用、利 益集团影响政府决策的渠道和方式这样三个方面,比较全面地分析和介绍了合作主义模式下利益集团如何参与国家的公共政策过程德国作为欧洲有代表性的国家,其合作主 义模式及其利益集团的政治参与对我国的政治发展有一定的借鉴意义 主 题 词:德国 合作主义 公共政策 利益集团利益要求和公民权利高度分化,各种利益团体日益发达,这是现代社会的一个共同特征不同国家面临的一个共同问题是:如何将彼此矛盾冲突的各种利益团体及其利益要求整合起来,使之有序地传输到国家的政治中枢,进而通过公共政策来协调社会各种利益要求?在西方社会,因整合和传输社会利益要求的不同方式,形成了不同的国家与社会关系模式:以美国为代表的多元主义模式和以欧洲国家为代表的合作主义模式德国作为欧洲有代表性的国家,其合作主义模式及其利益集团的政治参与对我国的政治发展有一定的借鉴意义①一、德国的利益集团及其特点近20年以来,世界上大多数国家各种社团爆发性增长,社团作用越来越大,社会日益组织化,这种现象被称之为“全球社团革命” 。

在这场“社团革命”中,德国同样走在较为靠前的行列,它是一个高度社团化的国家 “只要有葡萄的地方,就有葡萄酒协会 ”这句话虽出自法国,却同样适用于德国据德国的法律规定,只要有6名以上会员,经过地方法院登记,就可以成立联合会或协会从事活动德国人如有共同的社会追求、共同的兴趣爱好,甚至共同的生理特点或者面临相同的生活境遇,都可以聚集在一起,成立一个社团据1988年调查,年满14周岁的德国西部公民,有58 %的人参加社团1993年受联邦家庭-卫生部委托,对统一后德国的利益集团进行的调查研究表明,社团组织广泛分布在各个社会领域,且政治性、社会性都在加强,而且正向着国际化方向发展全德正式注册登记的利益集团约20万个其中:联邦联合会2000个,各级行业公会6800个,在布鲁塞尔注册的国际性利益集团约3000个另外,近年来利益集团人数呈明显上升趋势,社团势力迅速扩大②德国在国家政治生活中有很大影响力的利益集团主要有:1、德国工业联合会(BDI)及其所属行业协会它是德国目前四个企业家联合会中规模和权力最大的利益集团③现由35家行业联合会和16个州级联合会共同组织,实行单位集体会员制会员约14万个工业企业单位。

下属600多个基层联合会和行业公会该联合会的主要任务是:“最强有力地代表工业企业家的经济和政治利益”,组织严密、实力强大、对德国的立法和政府的各项政策措施,甚至对联邦政府的人事任免都有重大影响,它除了与联邦政府各部保持密·17·中共杭州市委党校学报2005年第2期○ 吴锦良:合作主义与公共政策制定切的工作往来以外,还通过领导人与联邦总理、 联邦部长们的接触,影响联邦政府的政治决策2、德国雇主联邦联合会(BDA) ,俗称“资 本家联合会” 它的前身是于1913年由61个分支协会联合成立的德国雇主联合会二战后,于1949年重新成立它不仅包括工业界的雇主, 而且包括所有经济领域的雇主,就连影响力极小 的裱糊工业雇主协会也包括在其中它是德国经 济的真正“老板”,其主要任务是直接代表雇主的社会政治利益,负责处理劳资关系,对国家的 政治决策施加影响全德国现有800多个基层行 业雇主协会,在此基础上组成了43个联邦雇主 协会,再由这些协会联合成立德国雇主协会联邦 联合会,总部设在科隆它涵盖了全国的工商企业业主,代表业主的利益,与社会其他主体进行 沟通与协调,是作为工会组织的对立组织而产生 和运行的联邦雇主联合会的具体任务是:制订 有关社会政治、劳动法律、培训政策等事务的基 本原则和准则,保护雇主在财产形成、共同决定权、职业培训、社会保障方面的权益,推荐工资 谈判的政策原则;在制订法律和法规时,向联邦 议院、联邦政府提出建议和咨询或参加听证会, 参与磋商。

通过各种方法和渠道影响国家的立法 和行政决策3、德国工商大会(DIHT) ,它是企业界利 益集团的第三根支柱,是按地区建立的具有强制 性的行业管理中介组织,所有工商企业必须参 加,具有合法地位目前,德国工商大会由99 个地方(专区级)工商协会组成,代表着150万个工商企业,最高权力机构是德国工商大会,总 部设在波恩按照1956年《工商协会法》的规 定,地方工商协会是按公法组织起来的、受国家 委托进行工商界自我管理的机构,实行强制性集 体会员制德国的行业协会中,除工商大会是法定机构,所有企业必须加入外,其他各种协会都 是自愿性质的,企业可自主选择加入与否工商 大会的主要工作是,就它的下属协会关心的经济 政策、税收政策、交通政策、培训政策以及其它 涉及工商企业界权益与发展的各项政策向联邦议 院、联邦政府、有关联邦当局提供信息和政策建议,对联邦政府的政治决策施加影响,维护、保 证企业家在国外的经济权益工商大会在几十个国家(地区)设立了德国工商大会办事处,承担 着德国进出口贸易的76. 4 %的工作任务4、德国工会联合会(DG B)它是经济与劳 工界第二个最大的利益集团,于1949年由17个行业工会共同组成。

各行业工会保持高度的独立 性,只有行业工会拥有与雇主平等谈判缔结工资 协议的权利,而德国工会联合会只是全国性工会 协调机构它代表各行业工会的社会、经济、福 利、文化诸方面的利益,捍卫自由与民主的基本秩序;保障劳工的劳动与社会权益;提出财产形 成政策、经济景气政策、结构政策、财政货币政 策、税收政策以及在欧盟组织机构中的劳工代表 政策;协调各行业工会的重要政治行动;并作为 雇主联邦联合会的主要社会伙伴,共同维护德国经济社会的稳定与繁荣德国雇员的组织化程度 不高,只有43 %的人参加了工会组织 德国的利益集团有几十万个,几乎存在于社 会生活的所有领域有社会领域的利益集团,如 德国妇女委员会、德国大学生服务会、德国红十字会、被驱逐出家园者联合会等;有业余休闲领 域的利益集团,如德国体育联合会;有文化、宗 教、政治、科学领域的利益集团,如德国新教教 会大会、天主教徒中央委员会、德国科学家联盟 和德国作家协会等其它领域的利益集团如德国城市大会,等等它们作为国家与公民的中间环 节,在组织社会多样化利益、补充代议制民主等 方面都发挥了重要作用 利益集团是以社会组织的形式出现的它们 的特点是:能够持久地存在;有以纲领形式规定的明确的目标;有以章程形式确立的固定的组织 结构。

大多数全国性大利益集团都加入相应的国 际性联合会各利益集团的权利都以本国的法律 为依据所有大的利益集团,其领导机构都分为 两部分:主席和理事会成员都是名誉任职的知名人士;由专家型工作人员组成庞大的工作机构 所有利益集团都必须依法向国家有关部门注册登 记国家对已注册登记的利益集团,固定实行 “权利与义务相统一”的原则,依法管理大部 分利益集团,如德国工会联合会,都是私法组 织,自由组建,依法注册少部分利益集团(如工商协会、律师协会、手工业同业公会等)属于 公法组织,它们受国家的委托,履行行业管理的·27·中共杭州市委党校学报2005年第2期职责 二、德国利益集团在国家政治生活中的地位 和作用 与许多发达国家一样,德国选民对政党政治、对议会的兴趣呈下降态势,而对利益集团兴 趣日益浓厚德国人参加利益集团的人数远远超 过政党据统计,全国各政党党员总数只有250 万人,只占有选举权公民的5 % ,而一个大的利 益集团的成员就有1000多万反映在各级议会的参选率上,联邦各州议会选举时,参选率虽然 各不一样,但普遍都比较低出现这种状况的一 个重要原因是,各级议员候选人只是由仅占选民 总数115 %的250万党员决定的,绝大多数选民 的意志无法得到表达,因此,选民纷纷组织各种利益集团,绕过政党,直接跟上层政治家和高级 文官打交道,反映意见。

由于政治体系向利益集 团开放,使得德国利益集团在社会政治生活中发 挥了重要作用,成了“政党的补充” ④从政治参与的角度来说,利益集团参与国家政治生活使选民除了通过选举这种特定的政治形 式表达自己的政治意愿外,还可以通过社团的力 量对政府的政治决策提出建议、批评,甚至警告 和抵制但是,利益集团能否参与到国家的政治 生活中去,则取决于国家这台政治机器是否对利益集团开放德国利益集团在国家政治体系中具 有重要的法律地位德国《基本法》明确规定: “所有德国人都有结社的权利 ”基本法提供了自 由结社法律保障德国基本法第9条第3款强 调:“保障每一个人和一切行业都享有为保护和改善劳动条件和经济条件而结社的权利限制或 者意图妨碍获得此项权利的协议均属无效为此 而采取措施均属违法” 德国的利益集团在国家事务的管理过程中发 挥着多方面的重要作用:1、利益表达与聚集作用利益集团为保护 其成员的利益,经常从自身的角度出发,搜集各 种意见和信息,向政治体系的决策机构“传递利 益”,反映不同的利益和要求,提供各种建议和 咨询,使政府与社会的各利益群体保持着经常的 接触和联系,影响政府决策以德国交通运输联合会和德国联邦运输企业联合会为例,这两个联 合会主要任务是制定保障成员利益的方针政策。

为维护会员的利益,它们同政府、议会以及舆论 界保持经常联系,使各方决策当局及时地、充分 地了解本行业、本职业的情况和存在的问题,争 取有利于本行业、本职业发展的政策⑤利益集团广大成员的利益是多方面的、多层次的集团 首先收集各种利益、要求和愿望,然后按照本利 益集团的宗旨和纲领把各种要求和愿望加以归纳 与划分,进行“利益过滤”,充分考虑本利益集 团的行动能力以及对口机构在政治决策体系中的影响力经过这一“利益过滤”过程,不但可以 明确本利益集团近期、中期及至长期的利益诉 求,而且可以减轻政府政治决策量的负担,提高 工作效率,对政府决策起重要的促进作用2、利益协调作用利益集团往往在政府与公众二者之间扮演利益协调人的角色,尤其在双 方矛盾尖锐时,这种作用就更不可缺少各行业 协会都是本行业利益的代表,当本行业与外部发 生利益冲突或内部需要一致行动时,便由行业协 会作为代言人或中间人出面进行协调德国雇主协会是各企业主利益的代表,其主要职责是在社 会政策和工资方面,代表企业主与代表工人利益 的工会进行谈判,由行业雇主协会和行业工会谈 判劳资纠纷,签订劳资合同德国雇主协会致力 于维护共同的社会政策,在与工会进行工资问题谈判中尽量谋求达成某种程度的妥协,避免因劳 资纠纷出现国民经济大滑坡。

同时,雇主之间需 要经常交换意见,集体向政府提出改善经济环境 的要求德国钢铁工业协会和德国钢铁贸易协会 每年举行四次例会,互相交流有关钢铁生产和销售信息,共同分析市场需求、价格升降、进口数 量等情况,研究提出保护国内市场的建议和要 求德国工业联盟代表德国工业界的利益,经常 和政府、议会、政党、工会、其他社会团体以至 其他国家、欧共体、国际组织等进行对话1992年冶金工业工人举行罢工,要求提高7 %的工 资,冶金工业工会根据经济形势和物价状况,权 衡利弊,认为工资只宜增长4 % ,经过紧张斡 旋,顺利地解决了一场紧张的劳资冲突,维护了 社会稳定涉及全国经济、社会的重大问题,在 联邦政府的主持下,由经济界与劳工界的利益集团共同努力,得到富有成效的协调,这样的例子 不胜枚举·37·中共杭州市委党校学报2005年第2期○ 吴锦良:合作主义与公共政策制定德国商会作为所属企业总体利益的代表,一 个重要职能就是均衡商会会员派别之间的内部利 益德国的有关法律规定,在某个商会区内准备 开发某些地点或把农业土地扩展为建筑用地,筹建大型项目时,必须听取商会的意见比方说建 一个大火车站或飞机场,可能形成新的商业区, 而对原来市中心的商业区形成冲击,影响到一些 中小企业的利益。