36.张紧跟、庄文嘉：非正式政治.doc

430非正式政治：一个草根 NGO 的行动策略——以广州业主委员会联谊会为例张紧跟 庄文嘉 ［摘要］近年来，中国的 NGO 得到了迅速的发展，很多学者开始以社团为视角来观察中国的国家－社会关系及其变化在一个国家占主导地位的社会中，NGO 如何利用有效的行动策略来有效地实现组织目标以及影响政府，是一个值得认真研究的重大课题从广州业主委员会联谊会这一个案来看，采取的主要行动策略是非正式政治，这种非正式政治行动策略是在国家的底线控制与草根ＮＧＯ的夹缝求生互动中产生的，尽管有其不可忽略的积极意义但也存在着明显的缺陷［关键词］非正式政治；业联会；行动策略一、问题的提出近年来，随着社会团体在中国的迅猛发展，很多学者开始以社团为视角来观察中国的国家－社会关系及其变化相关研究主要是依托公民社会（civil society ）和统合主义 1（corporatism ）两大理论模式来展开分析公民社会理论着眼于社会组织的蓬勃发展，以及随之而来的公共领域的开放以及自由民主的想象；统合主义则是强调党与政府通过制度环境的构建以及各种控制策略的运用，大幅压缩社会组织的无论强调社会与国家的分离，还是社会对国家的依附，上面两类研究都侧重于国家与社会之间权利的分配状态，是一种静态的结构分析。

然而，国家与社会关系既不是“国家中心的”、也不是“社会中心的”，而是“国家镶嵌在社会中”国家权力和社会力量两方面中都各有若干不同因素在不同方向上相互交织和作用众所周知，在当代中国，国家对不同的社会团体采取不同的管理方式 2而关于社会团体如何影响国家仍然是一个有待进一步研究的问题此外，一般观察中国社会团体的发展，大多会将焦点集中于已注册的社会团体、民办非企业或基金会等，并将其视为代表中国的所有社团然而，事实上在民政部门登记注册的组织仅占社团版图的一小部分，大多数社团并未在民政部门登记注册，这些活跃却又没有“合法”身份的团体大多是草根 NGO有学者指出，对于中国真正的 NGO 研究，张紧跟，男，管理学博士，现为中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学行政管理研究中心副教授，主要研究当代中国地方治理电子信箱：lpszjg@庄文嘉，男，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生1 中国大陆学术界习惯上使用“法团主义” ，港台学者则多使用统合主义，笔者认为后者翻译更为准确2 康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》 ， 《社会学研究》 ，2005 年第 6 期，第 73~89页。

431就是要将眼光置于这些草根 NGO，特别是其对地方政治的影响 1本文以珠三角地区的一个草根NGO 组织——“广州业主委员会联谊会筹备委员会” （以下简称业联会）为研究个案，试图考察纯民间组织影响地方政府的行动策略，由此来看在一个国家占主导地位的社会中，纯民间组织是如何利用种种的手段来尝试改变它们与国家的关系，使之朝着有利于自己发展的方向变化，进而有效地实现组织目标以及影响政府策略笔者的研究试图回答几个问题：（1）草根 NGO 如何影响地方政府来弥补自身由于法律程序上的缺失而造成的合法性不足？（2）草根 NGO 如何利用政府网络和资源来实现自己的组织目标？（3）草根 NGO 的行动策略意味着什么？本文所使用的资料主要是笔者在 2007 年 4 月至 7 月对业联会的调研中收集的，包括三个部分：一是调研小组对业联会一名主要负责人及另外三位志愿者的访谈记录；二是笔者在业联会网站――“业主社区网”上搜集的相关资料和新闻报道；三是笔者在参与式观察中收集的业联会印制的文字材料，包括其出版的书籍《业主梦业主魂》 ，杂志《业主》以及一些内部发行的文件二、文献综述目前，以民间组织为视角观察中国的国家与社会关系主要可以分为两大理论模式。

一是统合主义理论 2这类分析主要选取如工会、妇联等官方色彩较为浓厚的社团为研究对象，认为中国的国家－社会关系是统合主义结构，社团与国家体制存在制度化联结，并由此得到行业垄断地位但是，统合主义选取的研究对象难以完全地解释民间组织与国家间关系的实质，因为目前中国社会还着大量的草根民间组织 3这些组织与国家权力几乎不存在明显的制度化关系，因此统合主义理论并不能完全覆盖中国的民间组织，也无法反映真实的草根组织生存状况而另外一种是公民社会理论 4这类研究多选取草根民间组织为研究对象，有的通过实证研究认为中国正在出现一个公民社会，但仍处于“前公民社会”状态； 5也有通过历史角度考察中国社团的变化，认为中国正朝着公民社会方向发展 6但是，公民社会理论同样不完全适合中国现实因为公民社会理论不仅强调国家与社会的分离和社会的自治，而且还强调公民社会对抗国家、制衡国家权力的能力但是中国的国家－社会之间却没有明确的界限，社会对国家具有很强的依1 Minxian Pei, Chinese Civil Associations: An Empirical Analysis, Modern China, Vol.24, No.3,1998.July,pp285~318.2张静：《法团主义》，中国社会科学出版社 1998 年；康晓光，《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社 1999 年；顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义：中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005 年第 2 期，第 155~175 页；Anita Chan, Revolution or Corporatism? Workers and Trade Unions in the Post-Mao China, the Australian Journal of Chinese Affairs, No.29,1993.Jan,pp31~61;Margaret Pearson, The Janus Face of Business Association in China: Socialist Corporatism in Foreign Enterprises, the Australian Journal of Chinese Affairs, No.30,1994.Jan,pp25~46.3 朱健刚：《草根 NGO 与中国公民社会的成长》 ， 《开放时代》2004 年第 6 期，第 36~47 页。

4 White ，Gordon， “Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City”，The Australian Journal of Chinese Affaires 29, 1993.Jan，pp63~87;俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006 年第 1 期，第 109~122 页；朱健刚：《草根 NGO 与中国公民社会的成长》 ， 《开放时代》2004 年第 6 期，第 36~47 页 5He，Baogang， the Limits of Semi-Civil Society, in The Democratic Implications of Civil Society in China，L ondon: Macmillan Press Ltd,1997，pp147~165.6Howell，Jude ，“The Struggle for Survival ：Prospects for the Women‘s Federation in Post-Mao China”，World Development，1996,Vol.24，No.1，pp129~143;Howell，Jude ， “Organizing Around Women and Labor in China：UneasyShadows ，Uncomfortable Alliances”，Communist and Post-Communist Studies ，2000，Vol.33,pp355-377.432附性，这使得公民社会理论路径的研究往往难以恰当地描述出当代中国民间组织与国家权力现实互动状况。

更重要的是，公民社会理论路径的研究预设了草根组织已经能够得到政府默许而“非法”存在，却在解释其为何存在的问题上缺乏应有的力度尽管这两种路径截然不同，但是这些学者得出的结论却有共同之处，即认为国家权力与民间组织之间有着模糊的、不稳定的交叉互动，它既不完全脱离制度所明文规定的关系，同时也有着独立化的趋势但是，这两种理论路径却又难以较为清晰地界定这种关系，原因在于这两种理论路径都属于静态结构分析，而国家权力与社会力量间互动却是一种不断变化的、充满冲突与妥协的动态过程 1尤其是在中国这样一个关系本位的社会，社会互动过程中广泛存在着非制度化的互动规则和人际关系 2目前，国家制度化规范约束的只是部分已经正式注册的民间组织，由于社团的双重管理给民间组织设下较高的门槛，使得绝大多数草根组织未能得到合法承认的地位，其法律权利缺失正反映了草根民间组织与国家间互动并未纳入正式制度中来然而，这些草根组织得到政府默许进而获得一定的生存空间和行动空间，却表明两者之间存在着某些降低交易成本和实现效用互惠而达成的“社会潜网” ，在正式的权力结构发展不成熟而且缺乏法治的政治体系中,这些非正式的网络将会渗透进正式的政治结构、程序和规则中，这也是“新旧制度化结构和新旧社会关系转换过程中的必然中介状态” 。

3在这里，笔者将其称为“非正式政治” 简而言之，草根 NGO 无法依托正式的规章制度及程序进行日常运作，不得不寻求非正式的渠道进行运作实际上，政治学者很早就发现中国的政治过程充满非正式关系网络,并将由这些非正式关系网络组织起来的政治活动界定为“非正式政治”或“关系政治” 4尽管对其涵义有不同的理解 5，但一般都承认“非正式性”的确是中国政治的一个重要特色中国的政治体系距离制度化还很远，其统治也缺乏一套行之有效的法律制度的约束，而且由于多数决策是秘密进行的，很难实施公众监督 6即使改革开放以来出现了某些正式化（formalization） 、制度化的做法，但也仅触及到中下层官僚体制，而上层决策、尤其是最高层的决策仍是高度非正式的 7中国民间习惯将此称为“潜规则”， 8而有的法学家则将此称为“本土资源” 9正是在对行政行为和决策过程的研究中产生了“正式”范畴与“非正式”范畴的区分前者意指政治组织的法定制度或法定结构，而后者则表示政治组织在实际运作和决策过程中的真实行为者及其所遵循的“游戏规则” 10对“正式性”的研究主要采取规范分析，而对“非正式性”的考察则偏重经或实证研究因此，1Migdal，Joel S.，Atul Kohli and Vivienne Shue （eds.），State Power and Social Force，Domination and Transformation in the Third World ，Cambridge University Press，1994。

2梁涑溟：〈中国文化要义〉 ，香港纪正图书公司１９７４年，第９４页3李培林，《中国社会结构转型》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，19954 Lowell Dittmer, "Chinese Informal Politics", The China Journal, No. 34. Jul., 1995, pp. 1-345在西方的中国研究中，对中国政治所表现出来的“非正式性” 的重视是一致的，但阐释的角度各有侧重黎安友（Andrew Nathan）关注派系（faction ） ，邹谠（Tang Tsou）关注非正式团体（ informal group） ，迪特默（Lowell Dittmer）把中国政治解释为一种非正式政治（informal politics） ，白鲁恂（Luc。