美国地方政府债务管理的经验及其对我国的启示.docx

    美国地方政府债务管理的经验及其对我国的启示    晏 俊 许 薇 杜小伟Reference：当前我国地方政府性债务结构问题十分突出美国地方政府债务风险管理中建立规范的融资体系、严控债务发行规模、设立债务偿还机制、有效防范债务风险等经验值得我们借鉴地方政府的债务管理必须规范化，预警重于治理具体措施应包括：合理控制债务规模；引入市场监督、调整债务结构；建立约束型制度Keys：地方政府债务 债务风险 中美比较；风险控制F832.2 ：A ：1004-0730（2015）08-0042-062013年12月，审计署发布对全国政府性债务审计结果，审计范围包括中央和地方共5级政府性债务，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，合计178908.66亿元，较2010年增加71,733.75亿元，增幅高达66.9% 在地方债务风险已经凸显的局面下，研究中国地方政府性债务风险，从理论的角度探寻如何控制中国地方政府性债务风险的方法，有着极其重要的意义一、地方政府性债务结构问题突出（一）债务资金来源以银行贷款为主地方政府获得除财政收入外的资金主要有三种方式，一是银行贷款，二是BT融资，三是发行债券。

根据审计署2013年报告，地方政府性债务资金来源中最大比例的为银行贷款，总计101187.4亿元，占比56.56%除直接银行贷款渠道外，其他方式获得的资金也部分来源于银行体系，例如BT项目，项目承包方的一部分建设资金也会通过向银行贷款获得，因此银行系统资金占地方政府性债务资金的比重实际是远大于56.56%地方政府性债务风险直接影响到中国银行业二）不同地区债务负担不均衡当前地方债务中，东部地区债务偏大，西部和中部地区偏小根据审计署2011年对全国地方政府性债务的审计结果，截至2010年底，东部地区地方政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部地区地方政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部地区地方政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%按照债务负担率（债务余额/GDP）计算，经济发展程度高的东部地区债务负担率最低，经济发展相对落后的西部地区的债务负担率却最高三）不同层级政府性债务不均衡截止到2014年底，地方四个层级的政府性债务规模分别为51921.75亿元、72902.44亿元、50419.18亿元和3647.29亿元，分别占29.02%、43.51%、28.18%和2.04%。

县级以下政府（含县级）债务合计占比30.22%，和省级政府性债务相近，低于市级政府性债务然而，县级以下政府辖区的经济实力普遍远低于市级地区一些财力不足的市、县级政府债务问题已经成为中国地方政府性债务的一个主要风险隐患四）债务到期的错配风险地方政府的负债大多是短期或者中期债务，地方政府性债务的集中到期时间为2014-2016年，2016年，地方政府将有79961.89亿元的债务到期，占总债务的73.45%在目前已经发行的城投债中，偿还期限为3-20年，平均年限8.5年，90%以上属于中短期债券2015年、2016年、2017年是城投债到期的高峰期，其中2016年到期规模高达1330.7亿元一方面短期债务有集中到期的风险，另一方面地方政府的资产绝大多数属于固定资产、在建项目、经营性国有企业等，这些资产或者没有变现能力，或者处理出售需要一定时间，会导致流动性风险二、美国地方政府性债务管理模式美国地方政府拥有丰富的债务管理经验1817年纽约州第一次发行地方债券，将所得资金用来开发运河，在短短5年内工程即竣工至2012年，美国地方政府市政债券余额接近2.9万亿美元，发债机构超过8万家，地方政府发行的债券在美国经济的发展中发挥了重大的作用。

总体上看，美国地方政府性债务模式是市场约束兼制度约束型一）市场约束美国地方政府市政债券的发行仅由本级政府决定，不需要联邦政府或者所在州政府审批地方政府是否举债和举债额度多少完全受制于自身资金需求状况和金融市场运作规律地方政府债务的发行通常要有债务担保和信用评级目前在美国债券市场上，有许多专业的保险公司提供保险服务，一旦债务发生违约，则由保险公司代为清偿另外专业的信用评级机构也会对地方政府市政债券进行评级，评级较低时，保险公司往往不愿意担保或者会提高保险价格，信用级别的高低直接影响地方政府的融资成本二）制度约束第一，预算管理美国实行经常性预算和资本性预算相结合的复式预算制度经常性预算和资本性预算的区别在于：前者要求年度收支平衡,后者则可以通过发行市政债券弥补预算的不足美国地方政府资本性预算的目的也是保障地方公共基础设施建设和经济增长，为了保证政府项目资金的供应和合理安排债务资金，经常性预算和资本性预算的编制都需要经过严格的程序资本项目预算在各地方政府不尽相同，但是总体上包括以下程序：确定资本项目的名单、资本预算编制、资本项目审核、资本项目评估、执行预算程序设计一方面保证了资金的合理使用和公开透明,另一方面还必须充分考虑资本项目的规模、投资收益、选民的支持等因素。

在论证项目的可行性时，从多方面进行考虑，如项目是否能够促进当地经济的发展，多少公民能从该项目获益，等等第二，债务规模控制美国对新债的发行有着严格控制债务的控制指标有：负债率、债务率、资产负债比和偿债率等美国预算协会统计，在发行市政债券的美国地方州政府中，大多数州都通过债务指标对债券规模进行了限定，例如债务率的范围为90%－120%，负债率的范围为13%－16%第三，偿债准备金制度美国地方政府都建立了偿债准备金制度,以防止债券到期后无法偿还债务偿债准备金数额,一般大于每年的债务还本付息额偿债资金投资范围有明确的规定，投资范围仅限于流动性高、风险低、受经济环境影响不大的证券，且投资期限小于市政债券剩余期限第四，风险控制体系虽然美国联邦政府对州政府举借债务并没有审批权，但在州级政府，发行债券需要经过严格的发行程序例如佛罗里达州，发行市政债券的程序是：首先要送经议会审核，然后再由金融顾问专家进行审查和监督；通过审查之后，债券发行者根据各种协议和条例制定债券发行的方案；议会通过该方案后在市场上公开发售；债券发售期过后，市政府得到债务资金；最后，地方政府必须每年披露债券的相关信息 在地方政府市政债券的发行上，美国已经形成了一个完善的风险控制体系，包括规模控制、债务担保、信用评级、信息披露等环节。

三、美国地方政府债务风险管理的成功经验美国是联邦制国家，实行的是三级财政体制，包括联邦财政、州财政和地方财政，且这三级财政相对独立，各级财政主体均可发行各自的政府债券其中，州地政府发行的地方政府债券叫“市政债券”从实际发行情况来看，每年新发行的市政债券最多的是州授权机构，其次是地方授权机构美国是发行地方公债较早且规模较大的国家，但在债务增长的同时，美国州地政府每年的财政收入也保持相对稳定的态势增长，也就是说美国的地方政府债务和其资产始终保持着基本平衡的状态美国管理如此大规模地方政府债务的有效经验有以下几个方面：第一，规范的融资体系在美国，州地政府要想发行地方公债，首先要通过信用评级机构进行信用等级评定这种信用评级机构多是第三方私人评级机构，通过对地方政府的经济和财政状况以及公债资金使用计划等进行综合评估，只有信用等级高的地方政府才能顺利发行地方公债在地方政府债券发行程序上，从发行到承销，到投资购买包括多个步骤，通常是聘请中介机构来进行如聘请金融顾问帮助设计债券发行期限、回购方案等，聘请专业律师团队检查发债的合法性，防止发行中出现漏洞，聘请财务顾问公司对债务结构优化提出建议等第二，严控债务发行规模。

在债务发行规模上，美国中央政府和地方政府都出台了相关政策以保证债务规模维持在财政可承受范围内如州政府通常按照某一地方政府所在地区估算的财产税额的一定百分比来确定举债限额同时，中央政府的平衡预算也对州地政府公债提出了硬性的约束条件其中，最主要的手段是加强预算管理、强化预算约束在美国，几乎各州的法令都要求预算平衡，其约束力的强弱可分为三个级别：一是联邦立法机关颁布的平衡预算法令，是约束力最强的法令州政府必须严格执行，及时对意外出现的赤字进行消弭，禁止将赤字结转到下一财政年度；二是州立法机关颁布的平衡预算法案，其约束力次之实行该法案的州若出现赤字仍可举债，并允许将赤字转移到下一财政年度；三是约束力最弱的“事后规则”执行这一规则的州政府允许有年末赤字，但必须保证能够及时偿还，并将这一赤字安排在下一财政年度的预算中保证其偿还目前，美国实行平衡预算法令的35个州中，只有10个州是实行约束力最弱的“事后规则”可见，美国的预算管理体制对地方政府债务规模的膨胀起到了强有力的约束作用第三，债务偿还机制美国政府对偿债资金的来源和偿债责任的规范都作出了明确规定，保证了债务的按期偿还在偿债资金来源上，按照债务资金使用性质确定了两种偿债渠道：一是税收收入，主要用于偿还投入非盈利项目的债务；二是项目收益，按照发债资金投入项目的收益来偿债。

在偿债责任上，美国政府通过法律明确规定借款人和贷款人的权责，尽可能降低债务的风险性很多地方政府或其授权机构名义上是债券发行人，但只要最终用款者是企业，就一定要由企业负责偿还，政府机构只需保证债券资金的专款专用第四，债务风险防范模式美国俄亥俄州是债务风险预警的典型该州通过地方财政监测系统对地方财政安全状况进行监测，由州审计局负责执行《地方财政紧急状态法》规定，若一个地方政府的财政状况出现下面三种紧急状态中的任何一种，审计局就将该政府列入“预警名单”中：（1）出现下面情况中的任何一种：在财政年度末，普通预算中逾期超过30天的应付款减去年末预算结余后超过该年预算收入的1/12；截至财政年度末，普通和专项预算中的预期超过30天的应付款，减去普通及专项预算结余后超过该年度可使用收入的1/122）在减去所有可被用以弥补赤字的普通和专项预算的资金后，上一财政年度的总赤字超过本年度普通基金预算收入总额的1/123）财政年度末，地方政府金库所持有的现金及可出售证券，减去已经签出的支票和担保余额后的价值小于普通和专项预算的结余额，其差额超过前一财政年度收入1/12一般情况下，地方政府在收到被列入“预警名单”的通知后会积极提高现金储备，同时州政府也会提供各种帮助，如提供技术援助和改进政府运作的方案，以帮助其尽快改善财政状况。

若该地方政府财政状况进一步恶化，达到“财政危机”的程度，审计局就会将该地区从“预警名单”移入“危机名单”中，同时建立“专门委员会”来接管地方政府的财政管理权四、美国地方政府债务风险控制对中国的启示（一）地方政府债务管理必须规范化当前，中国尚未形成地方政府债务管理的统一制度体系，也没有专门的部门对其进行监督因此，建立统一规范的债务管理制度，是防范债务风险的必经之路从美国的管理经验上看，地方政府举债权靠制度与行政进行双重约束首先通过规章制度对地方政府举债行为进行法律约束，并在运行中通过行政手段适时有效地进行监管，二者相辅相成，缺一不可目前，中国正处于经济体制转轨阶段，资本市场和金融市场运作尚不够规范，加上政府行政级次过多，地区横向差异较大，因此，实行有选择的分权，并联合使用市场约束机制、政府行政手段，以及相关规章制度的限制来规范地方政府债务，就成为现实的选择在此基础上，可以逐步完善地方政府债务的预算约束机制、信用审批制度、以及风险预警系统等相关配套措施，提高债务管理的精细化程度二）地方政府债务管理必须预警重于治理美国的债务管理重点已从原有的风险化解逐步提前至风险预警阶段俄亥俄州模式”提供了很。