大学课程《公债学教程》PPT课件：12.第十二章：政府债务规模的分析.pptx

第十二章：政府债务规模的分析公债学第十二章 政府债务规模的分析1第十二章：政府债务规模的分析21衡量政府债务规模的主要指标3从政府资产负债表看公债规模4从代际账户看公债规模2影响政府债务规模的几个因素5我国财政赤字的几种统计口径主要内容第十二章：政府债务规模的分析3衡量政府债务规模的主要指标衡量政府债务规模的主要指标一第十二章：政府债务规模的分析4一般认为，应根据国债的相对规模而不是绝对规模来确定国债规模的衡量指标主要指标有债务负担率、财政赤字率、公债利息支出及其占比1）债务负担率国债余额GDP（2）财政赤字率当年财政赤字GDP为了说明这两个指标，我们先从财政赤字的定义谈起财政赤字（Deficit）是指年度财政收支差额，我们可以将年的财政赤字写为： （1）其中，Bt-1是t-1年末的政府债务；r是实际利率，这里设为常量因此，rBt-1就是对政府当前债务的实际利息支付额Gt是第t年的财政支出（不包含债务利息支出）Tt是第t年的税收收入根据上述定义，我们可以认为，本年度的财政赤字（或财政盈余）与上年末政府债务之和等于本年末政府债务，即：Bt=Bt-1+Dt，即：（2）第十二章：政府债务规模的分析5债务负担率（debt-to-GDP ratio，简称debt ratio）指政府债务余额与当年国内生产总值之比。

这个指标反映了一国经济总量对未清偿债务的负担能力一、债务负担率公式（2）两边同时除以实际产出Yt，得到：（3）改写为：（4）假定产出增长恒定，用g表示产出的增长率，即g=Yt-1/Yt，则：（5）第十二章：政府债务规模的分析6将Bt-1/Yt-1移动等式左边，我们得到：（6）如果g比较小的话，上式还可以进一步简化成：（7）从公式（7）可以看到，债务负担率变化主要取决于r、g，初始债务负担率（Bt-1/Yt-1）和基本赤字率（Gt-Tt）/ Yt）第十二章：政府债务规模的分析7在经合组织国家（OECD）过去几十年的时间，所有这4个因素在债务负担率的演变中都发挥了作用：（1）20世纪60年代，各国GDP增长率远高于实际利率，即(r-g0)此时，这些国家不需要很大的基本财政盈余，就能够有效降低其债务负担率2）20世纪70年代，各国GDP增长率很低，实际利率却更低，所以(r-g0)此时，如果各国能够形成较大的财政盈余（Gt-Tt）/ Yt0)此时，各国通过控制财政赤字，形成了一定的财政盈余（Gt-Tt）/ Yt0）因此，90年代后期，许多国家的债务负担率都有所改善第十二章：政府债务规模的分析8二、赤字率（deficit-to-GDP ratio）赤字率（Dt/Yt）也是一个国际上通用的考察财政状况最常见的重要指标。

结合公式（2）和公式（6），我们得到：从上述公式可以看出，赤字是债务负担的年度变化量，赤字率是债务负担率的年度变化率因此，赤字率在经济意义上与债务负担率并没有实质性上的区别只不过赤字率反映的是当年的财政赤字以及由此引发的债务负担率的变化，而债务负担率则是政府在历史上所有的未偿还债务总和政府财政赤字与债务是否会形成实质性的财政支付压力，还要看公债的利率高低、公债的利息支出规模及其占比三、公债利息支出及其占比第十二章：政府债务规模的分析9影响政府债务规模的几个因素影响政府债务规模的几个因素二第十二章：政府债务规模的分析10一、通货膨胀政府债务分为名义债务与实际债务政府公布的财政赤字都是未经通货膨胀调整的如果存在通货膨胀，那么每年政府债务的实际价值是减少的实际利率等于名义利率减去通货膨胀率二、利率波动下的政府债务市值变化债券的市场价值和名义价值概念提供了互补的分析视角通过比较政府债务的市场价值和名义价值，可以容易地监控债务估值效应，追踪利率和收益率的变化（包括市场参与者对政府信用的评价变化及其市场影响）及其影响三、隐性负债与或有负债1.隐性负债政府常常通过立法对未来支出项目进行承诺，从而形成了隐性的负债。

2.或有负债或有负债在经济景气时也许并不容易被发现，但在经济萧条或暴发金融危机时，或有负债很可能转变成显性负债因此，政府对或有负债的监控非常重要，是社会经济风险的最终承担者第十二章：政府债务规模的分析11四、经济周期政府财政赤字和债务规模在很大程度上受经济周期影响而呈现波动现象从财政赤字与经济运行状况相关的角度，财政赤字分为周期性赤字和结构性赤字结构性赤字(structural deficit)是假定经济处于充分就业状态，政府实现相应的充分就业收入水平下发生的预算赤字一般情况下，结构性赤字是由政府的政策变量决定的周期性赤字(cyclical deficit)是实际的预算赤字超过结构性赤字的差额当经济陷入衰退时，即使决定税收和政府支出规模的政府预算和法律没有任何变动，由于税收的自动减少和转移性支出的自动上升也会造成财政赤字，这类赤字被称为周期性赤字即：周期性赤字是由于经济周期性因素而不是基本财政政策造成的赤字周期性赤字和结构性赤字的分类，对于财政政策分析有重要意义如果财政赤字主要是周期性赤字，这样的赤字就是由经济衰退导致的税收减少和政府支出增加而引起的，且主要由财政的内在稳定功能调节，这类赤字会随着经济的回升出现财政盈余而弥补。

所以，即使这类赤字规模一时较大，也不会有太大风险，不必引起政府的赤字控制政策政府对赤字控制的重点应放在结构性赤字上如果结构性赤字长期居高不下，然而财政政策对经济的刺激效果不佳，那么政府就应该考虑进行财税体制改革了，而不仅仅是财政政策的松紧问题第十二章：政府债务规模的分析12从政府资产负债表看公债规模从政府资产负债表看公债规模三第十二章：政府债务规模的分析13在分析财政状况时，同样也需要考虑负债例如，当政府从金融机构的资产负债表中接收相同价值的负债和资产时，政府净债务可以保持不变，而债务总额将显着增加例如，政府设立金融机构来拯救那些因持有不良资产而快要倒闭的银行，此时，政府的资产和负债水平都将大幅上升又例如，2007年，我国发行15500亿元特别国债，从表面上看财政风险增加了很多但实际上特别国债的募集资金是用于购买2000亿美元的外汇此时政府的资产与负债同时增加，政府并没有损失，财政风险也没有加大鉴于资产的购买与出售极大地干扰了政府债务水平，一些学者提出用国家的资产负债表来全面衡量财政状况编制国家资产负债表能更好地反映财政状况：变现国有资产、延缓财政拨款等虽有利于减少赤字和政府债务水平，政府并未从中获利；资本性支出虽然恶化了财政赤字，但提高了未来的产出水平，政府并没有任何损失。

Eisner and Pieper（1984）指出，估计美国各级政府在19461980年期间，政府债务增加了1万亿元，而同时总资产增加了3万亿元，所以净资产增加了2万亿元一、资产负债表在政府部门的运用第十二章：政府债务规模的分析14目前，有些国家已经开始尝试编制国家资产负债表例如在新西兰，国家财务报表的标准同上市公司向公众提供的报表要求是一样的报表包括国家财务状况的平衡表、营运表、现金流量表和或有负债和已知风险的注释这些报告的目的是保证政府财政状况的任何变化能够迅速传达给公众政府资产与私人部门资产有许多区别第一，政府资产无法出售例如，国防部的大炮、坦克、战斗机尽管造价高昂，但无法在合法的交易市场上出售，又例如，国家文物虽然有很高的市场价值，但是通过出售国家文物的方式来还债的方式是社会公众难以接受的第二，政府资产没有回报，没有投资价值例如，不收费的公园、学校、市区道路等第十二章：政府债务规模的分析15许多人的直观结论是，如果政府资产负债表显示的净资产为正，就表明政府资产负债表是健康的马骏等（2012）指出，当前净资产是否为正，对判断当前资产负债表的健康程度有一定帮助，但不能作为判断是否存在债务风险的主要标准。

尤其是对未来资产负债表健康程度的判断，更不能仅仅看当前的净资产是否为正二、政府净资产概念及其运用缺陷1.使用政府净债务数据，存在一定的缺陷：首先，净政府债务的数值是基于过去的统计数据，因此是过去的市场价值因此，债务净值额的相关分析可以说并不是可靠的、前瞻性的考虑，尤其是在新的金融危机出现或当前的经济形势急剧恶化的情况下金融资产的价值取决于这些资产所产生的未来现金流量和市场利率的变化，因此在未来期间是不确定的按照这个逻辑，政府净债务衡量指标只能作为衡量政府当前履行义务的能力的一个指标，假设（理论上）立即出售包含在政府债务净值中的所有金融资产都不会有显着的负面影响对流动性和市场价值的影响如果政府持有有问题的资产，其价值非常不确定，这种政府债务净值的隐含假设就存在问题在财务危机时期，政府可能无法出售这些资产，或者只能以低得多的价格出售在解释一个国家能否在很短时间内出售其金融资产时，用户必须考虑当前的经济状况第十二章：政府债务规模的分析16其次，如果将政府净债务用于跨国比较，要特别注意各国金融资产质量的差异，特别是在金融危机时期，各国政府持有的金融资产质量可能会有很大的差异例如，一个国家持有的金融资产可能主要存在问题资产，而另一个国家的金融资产可能主要由高信用评级的债券组成。

两国可能会表现出相同的统计口径的政府债务水平和相等的金融资产价值（这意味着它们的政府债务净额也将是相同的），但是，这个持有高信用评级债券的国家显然更具有偿债能力因此，应该谨慎应用政府净债务的统计口径进行国际比较第三，通常情况下，应该测试所有未来主要盈余（包括政府金融资产的财产收益）的净现值是否将覆盖尚未偿还的政府债务总额第十二章：政府债务规模的分析172.从财政理论角度和在债券市场上用来判断债务风险，有一系列其他更有意义的指标具体讨论如下：第一，一个政府的净资产为正，未必表明该政府没有偿债风险因为，在任何一个时点，是否存在偿债风险不光取决于净资产是否为正，还取决于资产的可变现能力、流动性和资产负债期限的匹配性如果大量资产都是无法变现的固定资产，或者一旦集中抛售就会使资产大幅贬值，则即使在账面上有正的净资产也可能面临违约风险这就是中国地方政府目前所面临的问题俄罗斯就是“净资产为正”却发生违约的典型案例第二，即使一个国家政府的净资产为负，也未必表明该国当前一定会出现偿债危机比如，如果一个国家可以持续用很低的利率获得融资，利息支出占其财政支出的比例因此可以控制在较低的水平，债务占GDP或财政收入的比重可以保持稳定，就可以不会出现偿付危机。

最典型的例子是日本第三，以“当前净资产为正”为理由更难以得出未来没有债务风险的结论我们研究中国国家资产负债表的目的，如果只是停留在判断今天中国政府是否会违约这个问题上是没有太大意义的 （谁都知道不会）真正有意义的问题是，将目前的资产负债表作为一个基础或起点，预测和判断未来的资产负债表所面临的风险第十二章：政府债务规模的分析18三、我国试编政府资产负债表的尝试作者结论结论汤林闽（2017）2015年，我国政府总资产 超过125万亿元，政府资产净值 的总规模大致在50万亿元余斌等（2015）我国政府资产负债 （中央政府、地方政府和社保基金），总资产为 50.7万亿元，其中非金融资产23.03万亿元，金融资产为27.67万亿元，总负债为 19.7万亿元，净值为 31.03万亿元马骏等（2012）到2010年底，我国政府净资产 38万亿，中央政府净资产约为17万亿，地方政府净资产约为 18万亿，中央政府的净金融资产（金融资产与金融负债之差）约为6万亿曹远征等（2012）政府资产规 模从1998年的6.5万亿元增加到2008年的17.21万亿元；政府负债规 模从1998年的1.58万亿元增加到2008年的7.52万亿元。

2008年政府净资产为 5.94万亿元近年来，一些学者已经开始试编我国政府资产负债表试编中国政府资产负债表的初步结论第十二章：政府债务规模的分析19从代际账户看公债规模从代际账户看公债规模四第十二章：政府债务规模的分析20美国学者奥尔马赫、格哈尔和科特。